西藏鞏固脫貧攻堅成果路徑探析
——基于率先脫貧縣市的有益實踐

多慶 方曉玲

(西藏自治區社會科學院農村經濟研究所，西藏 拉薩 850000)

自脫貧攻堅戰打響以來，西藏堅持以習近平總書記關于扶貧工作和“治邊穩藏”重要論述[1]為思想指導，將脫貧攻堅作為統攬西藏農牧區經濟社會發展全局的頭等大事和第一民生工程來抓。經過四年不懈努力，西藏脫貧攻堅工作取得重大決定性進展[2]。2019年底，西藏自治區宣布最后19個縣(區)退出貧困縣(區)[3]，標志著西藏絕對貧困基本消除，全域實現整體脫貧[4]。期間，西藏連續三年在全國脫貧攻堅考核中被評為“綜合評價好”的省區之一[5]。2020年，面對突如其來的新冠肺炎疫情，西藏深入領會習近平總書記關于統籌推進疫情防控和經濟社會發展的一系列重要指示精神，在抓好常態化疫情防控的基礎上，有力有序推進復工復產及鞏固脫貧攻堅成果工作，為西藏在我國現行標準下實現農村貧困人口全部脫貧、與全國一道進入全面小康社會，奠定了扎實基礎[6]。當前，只有做好脫貧攻堅成果的鞏固工作[7]，筑牢全面小康社會的根基，才能無縫銜接西藏“鄉村振興”戰略的實施，為西藏鄉村的全面振興打牢基礎。

一、西藏率先脫貧縣市鞏固脫貧攻堅成果的積極探索

為全面了解2019年前率先脫貧的部分市(地)、縣(區)在鞏固提升脫貧攻堅成果方面的積極探索，課題組以拉薩市、山南市、日喀則市、林芝市的部分縣鄉為調查點，以入戶觀察、結構性訪談、開放式座談等方式開展實地調查，調查對象包括市縣鄉的分管領導、一般干部、村兩委班子、村民等。從調查結果來看，西藏2019年前率先脫貧市(地)、縣(區)鞏固提升脫貧攻堅成果的有益做法，主要集中在健全決策部署長效機制、補齊鄉村基礎建設短板、建立監督檢查機制、構建黨建同抓機制、推動扶貧產業發展、促進鄉村專業合作社發展，以及強化地方產業及合作社與脫貧人口的利益聯結機制等方面(見圖1)。

圖1:西藏率先脫貧縣市鞏固脫貧攻堅成果做法歸納圖

以決策部署保障長效機制。率先脫貧的市(地)、縣(區)按照中央要求和自治區決策部署，緊密結合各自實際，普遍出臺了鞏固提升脫貧成效三年行動實施方案，明確主要政策措施，構建長效制度保障。如拉薩市2018年在率先實現整體脫貧的基礎上，從監測預警、產業全覆蓋、政策保障、貧困群眾素質提升、黨建促脫貧和投入保障等六個方面，建立了穩定脫貧的長效機制，用以鞏固提升脫貧成效(1)拉薩市脫貧攻堅專題實地調研，2019年12月。。

把產業發展作為鞏固脫貧攻堅成果的核心措施。把產業作為解決鞏固提升脫貧攻堅成果“錢袋子”問題的核心措施[8]，是來自于脫貧攻堅戰的經驗延續。如林芝市將鄉村旅游產業的發展作為鞏固提升脫貧攻堅成果的重要抓手，不斷促進旅游扶貧富民的實際成效。2018年1—5月，林芝市參與旅游服務的農牧民群眾達1358戶8207人次，實現收入6397.35萬元(2)林芝市脫貧攻堅專題實地調研，2019年11月。，戶均增收4.71萬元，人均增收7795元，旅游扶貧收益顯著；日喀則市根據縣(區)之間資源配置不均、經濟發展不平衡等實際情況，堅持優勢互補、互利共贏原則，充分發揮各縣(區)資源潛力和比較優勢，整合區域資源，打破行政區劃限制，以產業合作為抓手，以互利互惠、合作共贏為目標，實施東西部合作發展“飛地經濟”，有效促進了日喀則市內各類園區資源配置的優化和項目布局的合理化，形成了全市一盤棋的整體產業分布格局(3)日喀則市脫貧攻堅專題實地調研，2019年11月。；日喀則市亞東縣在以產業發展鞏固提升脫貧攻堅成果過程中，采取“三步走”戰略，產業發展初期政府加大扶持力度，包著走，產業發展得到穩定后，牽著走，產業形成規模后，自己走，努力打牢群眾致富的產業基礎(4)日喀則市亞東縣脫貧攻堅專題實地調研，2019年11月。。

為確保產業發展與農牧民群眾的增收的直接關聯，率先脫貧各市(地)、縣(區)普遍注重發展合作組織加強協同力量，并通過強化利益聯結機制確保農牧民群眾在專合組織發展中獲益，積極壯大農民專合組織、扶持龍頭企業的同時，為農戶和市場之間構架利益橋梁。如日喀則市把發展農牧民專合組織，作為農牧民群眾尤其是貧困群眾穩定致富、穩定就業的重要平臺，在全市2775家農牧民專合組織中，以優惠政策成功吸納21.7萬群眾入股合作社，其中貧困戶、邊緣戶群眾13.28萬人(5)日喀則市脫貧攻堅專題實地調研，2019年11月。，鼓勵貧困戶、邊緣戶群眾將生產要素及惠民資金、產業扶貧資金入股合作社，推進資源變資產、資金變股金、農民變股民，實現建一個組織、興一項產業、活一地經濟、富一方群眾。

以利益聯結機制確保產業項目與貧困群眾的利益產生直接或間接的關系，保障后續增收方面，很多率先脫貧市(地)、縣(區)也展開了積極探索。如山南市乃東區制定脫貧攻堅產業項目利益分配規定，在不同項目區域執行不同分配標準，分紅給項目受益區扶貧對象(6)山南市乃東區脫貧攻堅專題實地調研，2019年12月。；林芝市米林縣把適于產業滾動發展、利于長期保持收益穩定增長的商品房、客棧、商鋪等商業投資產業作為異地扶貧開發項目，建立相應利益聯結機制，規定效益資金的40%用于無勞動力建檔立卡戶的定向補助，對享受定向補助的建檔立卡戶實行動態管理，適時調整補助執行期(7)林芝市米林縣脫貧攻堅專題實地調研，2019年11月。。產業布局、合作組織、農牧民群眾之間的利益聯結機制，不僅體現在分紅分利方面，也體現在緊靠產業促進培訓穩定就業等方面。如拉薩市根據自身周邊城鄉結合部的產業分布以及農牧民的就業需求，把提高技能培訓的實用性、促進培訓就業規范化作為工作重心，僅2019年上半年就使用培訓資金300.85萬元，舉辦了養殖、汽車駕駛、裝載機和挖掘機操作、烹飪、民族歌舞、民族手工藝、SYB創業等培訓項目，并銜接好春季、夏季精準扶貧暨農牧區勞動力轉移就業促增收大型專場招聘會，使農牧民群眾的就業增收與區域產業發展緊密結合(8)拉薩市脫貧攻堅專題實地調研，2019年12月。。

從率先脫貧市(地)、縣(區)的鞏固提升工作看，還有一個普遍做法就是黨建同抓，以黨建促監督檢查杜絕虛假脫貧，以黨建促民主協商補基礎短板。如林芝市米林縣在推進66個貧困村鞏固提升工程中，緊緊圍繞“黨建帶扶貧、扶貧促黨建”主題活動，緊扣貧困村突出問題，結合鄉村振興戰略，堅持把提升基層公共服務水平作為鞏固脫貧攻堅成果的硬任務，全力推進基礎設施和基本公共服務提檔升級，同時在基層黨建活動中堅持把鄉風文明建設作為激發貧困群眾內生動力的重要抓手，扶志與扶智相結合，正向激勵與反向約束并重，有力提升貧困群眾脫貧致富奔小康的積極性、主動性、創造性(9)林芝市米林縣脫貧攻堅專題實地調研，2019年11月。。基層黨建促進監督檢查方面，山南市組織2300余名市縣鄉村干部直插基層一線、深入農戶，通過與村“兩委”班子座談、走訪群眾、實地查看、查閱資料等多種方式，全面核查脫貧成效；同時，組織專項調研組，按照鄉鎮全覆蓋、每個鄉鎮抽查地處偏遠或條件較差的2個村(居)、每個村(居)抽查10%以上脫貧戶的要求，不打招呼、直接入戶，深入調研脫貧成效，切實落實對建檔立卡已脫貧對象防止返貧“回頭看”各項工作(10)山南市脫貧攻堅專題實地調研，2019年12月。。

二、西藏鞏固脫貧攻堅成果面臨的挑戰

西藏作為全國唯一的省級集中連片特殊貧困地區、全國深度貧困地區“三區三州”之首，能在短短數年內取得脫貧攻堅戰的階段性勝利，實屬不易。在黨中央的關懷、各兄弟省市的幫扶，以及西藏各族人民的共同努力下，西藏貧困縣(區)的經濟社會各方面得到改善，為后續發展奠定了良好基礎，在脫貧攻堅過程中不少縣鄉政府逐漸探索出一套本地適用的科學治理辦法，鄉村黨組織凝聚力、戰斗力明顯增強。但西藏脫貧攻堅戰畢竟時間短、條件差、任務重，遺留部分薄弱環節在所難免。西藏鞏固脫貧攻堅成果的挑戰，有來自西藏地理環境的條件限制，有來自生態環境保護的壓力，也有來自防止脫貧人口重返貧困的具體困難，這些困難與挑戰既是西藏鞏固脫貧攻堅成果的重點所在，也是無縫銜接“鄉村振興”戰略的難點所在。

一是實現脫貧“摘帽”后的邊緣戶極易返貧，這個群體數量較大，收入不穩，徘徊在貧困與脫貧的邊緣線上。在脫貧攻堅時期，這些邊緣戶得到的幫扶遠遠少于貧困戶，雖然收入水平處于貧困線之上，但高出貧困線的部分其實十分有限。如果在鞏固脫貧攻堅成果階段，不對這部分人群采取針對性的幫扶措施，不對之加強監測、及時發現、提前干預，他們很容易成為新的貧困戶。

二是脫貧“硬指標”雖完成，“軟實力”仍需進一步提升。從已脫貧鄉村看，“兩不愁三保障”已經基本實現，這是脫貧攻堅戰的硬性指標，但細觀其間可以發現“不愁吃”“不愁穿”得到基本解決的基礎上，義務教育、基本醫療、住房安全等方面的保障還存在不少需要鞏固提升的地方[9]。農牧區基礎教育條件、基本醫療衛生條件的改善不是一朝一夕的事，硬件教育配套設施、鄉村教師隊伍，以及鄉村醫療硬件配套、鄉村醫療衛生隊伍等的完善都需要一個過程，這些軟實力在脫貧攻堅戰中有所提升，但離全面建成小康社會，尤其是鄉村全面振興的要求，仍存在不少差距。

三是基礎設施建設的“最后一公里”還需進一步延伸。西藏脫貧攻堅戰難于其他省區，其中最重要的原因之一就是自然環境的限制以及由此帶來的基礎設施建設困難。也正因如此，歷年的西藏政府工作報告一直強調要做好基礎設施建設工作，2020年仍要進一步加強西藏基礎設施建設，推進那曲至拉薩、昌都至加卡高等級公路建成通車，加快建設S5快速通道、沿邊公路網等[10]。相比全區的基礎設施建設水平，一些自然環境惡劣、地理位置偏遠的貧困縣(區)的基礎設施建設水平相對更低，道路交通、飲水安全、電力、通訊設施等更跟不上經濟社會發展的現實需求。

四是如何讓農牧民群眾持續穩定增收仍是鞏固脫貧攻堅成果的難點。按照中央第六次西藏工作座談會確定的到2020年城鄉居民人均可支配收入“接近全國平均水平”的目標要求，如將“接近”理解為全國平均水平的85%，則西藏農牧民收入增速每年需要高出全國平均增速4個百分點[11]，但根據最近10年的統計情況分析，西藏農牧民收入增速高于全國平均增速最好的年份也只有3.1個百分點。因此，西藏農牧民增收增速仍是有待破解的難題。

五是如何將脫貧攻堅、鞏固脫貧攻堅成果與“鄉村振興”戰略緊密銜接，仍需進一步探索。黨中央提出的“鄉村振興”戰略，旨在實現我國鄉村地區的產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，是一種包含“五位一體”總體布局的全面振興。這幾個方面在西藏脫貧攻堅戰中得到提升的程度各不相同，鄉村人才、文化、生態、組織等方面的發展較為欠缺，特別是鄉村教育和鄉村就醫的現有質量與鄉村振興的基本要求存在差距，即使是比較于自身基礎已經發展較好的農牧業產業，也仍存在產業基礎薄弱、組織化程度低、經營單元小、發展層次低、產業化程度不高等現實。對已經脫貧摘帽的貧困村，如何謀劃好鄉村振興長遠發展規劃，使產業持續振興、村居生態宜居、鄉村治理有效，讓農牧民群眾在今后的發展道路上走得更堅定，步子邁得更扎實，仍需要進一步深入研究。

三、西藏鞏固脫貧攻堅成果路徑分析

習近平總書記2020年3月6日出席決戰決勝脫貧攻堅座談會發表重要講話時強調，到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現，對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現有幫扶政策總體穩定，扶上馬送一程[12]。西藏脫貧攻堅戰取得階段性勝利，以較高的滿意度答卷兌現了承諾[13]，但接下來的鞏固任務仍然艱巨，脫貧不止于摘帽，不返貧才能確保脫貧質量和成色。通過調研，課題組認為目前西藏脫貧最大的風險在于根基不牢、自身造血功能不強，遇到一些突發因素影響極易返貧。如2020年上半年受新冠疫情影響，一些自身發展能力欠缺的扶貧產業面臨了諸多資金、銷售、人才等方面的問題，只有在優惠政策繼續、幫扶措施不斷的環境下才能度過難關。因此，西藏鞏固脫貧攻堅成果，首先要在“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管”[14]上下功夫，把以往好的制度、經驗做法堅定執行下去，堅持主要政策措施不松勁，持續“造血”推動[15]；同時，加快建立防止返貧監測和幫扶機制，加強監測關懷，提前做好針對性幫扶指導，讓脫貧群眾穩得住、能致富。

(一)堅持產業發展與多樣化就業培訓相結合，促就業穩增收

堅持農牧業產業化發展方向，是縣域經濟大局中的重要環節，是鞏固脫貧攻堅成果的重要舉措，也是對接鄉村振興中產業振興的基礎[16]。要依托特色農牧業，帶動小農牧戶對接大市場，充分挖掘各縣鄉獨特的自然或文化資源，推動鄉村農牧產業與文旅產業的融合發展，保護并有效利用良好的生態優勢資源，推進綠色生態產業發展并提質增效[17]。注重在邊境地區以邊境口岸城鎮群[18]為中心，發展邊境旅游；在縣域經濟大局中以產業經濟為軸心促進城鄉一體化[19]。對已經形成一定發展基礎的產業，注重技術、信息、資金等方面的扶持，引導提質增效，對發展基礎尚未穩定的產業，幫助精準定位發展方向、謀劃發展策略[20]。確保農牧業產業化的發展在鞏固脫貧攻堅成果中發揮基礎性作用，還要注重地方產業與當地農牧民的利益聯結機制，使地方產業在吸納就業、促進增收方面發揮實質性作用。產業發展與多樣化就業培訓的結合，要重點關注已脫貧的原有貧困戶和邊緣戶，所開展的技能培訓要結合當地的產業發展實際，才能促進這部分群體用勞務協作方式參與到地方產業發展中；培訓方式方面，應突出多元化技能培訓以應對多元化工種需求[21]。

(二)構建政策保障機制防護網，確保制度傾斜落實到位

政策保障機制的構建，面向的是西藏農牧區經濟、社會、文化、生態等多方面的事業，要以政策集群的視角來看待這個問題，并通過一個統一平臺，將政策涉及對象、對象基本信息及其動態變化等納入一個集中管理的數據庫。政策保障機制既要有一般農牧民群眾的基本數據，更要關注鞏固脫貧攻堅成果工作中的重點對象，如重點針對農村低保對象和扶貧對象的情況清查，通過這兩類群體的信息對比，清晰地呈現西藏鄉村人口中處于社會底層群體的現狀及其動態。從現有的政策看，構建政策保障機制主要包含“雙創”優惠政策、生態補償政策、教育扶貧政策、健康扶貧政策、低保兜底保障政策、特困救助政策以及臨時救助制度等(見圖2)。

圖2：西藏鞏固脫貧攻堅成果的政策保障機制防護網

(三)提升公共服務供給，推動農牧區教育和醫療衛生服務均衡發展

教育和醫療衛生服務是鄉村振興的兩大基本條件，也是西藏農牧區鞏固脫貧攻堅成果的兩大長期任務。農牧區教育均衡發展方面，要進一步加快農村義務教育薄弱學校改造和義務教育學校標準化工程建設進程，持續“強師提質”，加強教師隊伍建設，不斷充實并優化鄉村教師隊伍結構，逐步提高縣鄉教師工資待遇，穩定縣鄉教師隊伍，進一步提高教育教學水平；在逐步提升鄉村教育整體性發展的同時，以城鄉一體化為目標，促成全區義務教育由基本均衡向優質均衡發展；從終身教育、職業教育等多角度看待農牧區教育的改革與發展，不斷創新教育方式、擴大教育范圍，如駐村工作隊可定期開辦農牧民夜校，宣傳保障性政策體系和法治觀念，引導群眾樹立自我發展意識以及積極參與鄉村治理的主體性意識[22]。推動醫療衛生服務均衡發展方面，要著力于全面加強縣鄉村三級衛生機構的服務能力，深入開展鄉鎮衛生院達標建設，著力改善鄉鎮衛生院醫療條件，配齊各類醫療設備，提升鄉鎮衛生院醫療服務能力和水平；加大科技力量在農牧區醫療衛生領域的保障力度，進一步提高鄉村兩級醫療保障能力，融合醫療養老服務，拓展鄉鎮衛生院和村衛生計生室的增值服務空間；加強鄉村醫生隊伍建設，實施“健康暖心——鄉村醫生健康扶貧公益項目”，不斷充實優化人員隊伍結構，逐步提高鄉村醫生工資待遇，穩定鄉村醫生隊伍；繼續實行就醫便民惠民政策，為群眾提供更加便捷的醫療服務[21]。

(四)提升農牧區基礎設施建設，確保脫貧不返貧的強力支撐

農業農村基礎設施是鄉村振興總體任務的強力支撐，是實現農業強、農村美、農民富的重大抓手[23]。沒有完善的基礎設施建設，農牧區產業聚集發展就缺乏基本要素；沒有完善的基礎設施建設，美麗鄉村就會失去本質意義上的建設平臺；沒有完善的基礎設施建設，鄉村治理現代化將失去延伸能力和后盾支持；沒有完善的基礎設施建設，廣大農牧民也將缺少生活富裕的動力來源。因此，考量西藏農牧區基礎設施建設問題，不僅僅是鞏固脫貧攻堅成果的基本要求，也是與現代農牧業發展需求匹配、滿足農牧民群眾美好生活需要以及全面實現農業農村現代化，必須要補齊的短板。從西藏農牧區現有基礎設施建設情況看，構建基礎設施支撐體系主要包括農牧區道路建設、灌溉設施、安全飲水、能源建設、通訊保障、住房保障以及農村綜合環境整治等方面(見圖3)。

圖3：西藏鞏固脫貧攻堅成果的基礎設施支撐網

(五)加強村居“兩委”班子建設，培養鄉村振興的領頭雁隊伍

切實加強貧困村“兩委”班子建設，鞏固村居“兩委”班子成員100%是黨員的成果，優先把村“兩委”班子培養成帶頭人，把組織優勢和能人帶動優勢有機結合起來，進一步發揮基層黨組織在深度貧困地區脫貧攻堅中的戰斗堡壘作用[24]。持續發揮駐村工作隊的作用。全面實施鄉鎮干部、第一書記、駐村工作隊與貧困地區建檔立卡貧困戶結對幫扶機制，強化駐村工作與鞏固提升脫貧成果的精準對接，協助當地黨委、政府破瓶頸、建機制、促增收。村居“兩委”班子建設，以鄉村振興對領頭雁隊伍的要求為目標，在發展產業經濟中促進黨建工作，在促進農牧民群眾增收工作中完善黨建機制，在增強集體經濟實力的實踐中強化基層黨組織的領導能力。通過集體經濟的扶持培育，使每一個有條件的村集體經濟年收入至少達5萬元以上，增強村級財政的實力，讓村居“兩委”有錢辦事、有章理事，確保鄉村治理體系及治理能力現代化的順利實施。村居“兩委”班子是鞏固脫貧攻堅成果工作的領導核心，是鄉村振興事業的領導核心，在領導經濟發展的同時，帶動精神文明建設，實現雙輪驅動[25]。特別針對目前很多農牧區婚喪嫁娶大操大辦、鋪張浪費和講排場搞攀比等不良現象，進一步加大鄉風文明建設的宣傳引導，把一些約束性強的具體措施寫入村規民約，進一步破除陳規陋習，不讓一戶老百姓因陳規陋習回到貧困。