“兩山”理念視角下的生態治理體系構建邏輯
——以四川省涉藏州縣為例

郝儒杰

(中共四川省委省直機關黨校，四川 成都 610017)

一、問題的提出

中國特色社會主義已經進入新時代，新時代黨和國家對生態治理提出了新的要求和命題。就四川省涉藏州縣(四川省阿壩藏族羌族自治州，文中簡稱阿壩州；甘孜藏族自治州，文中簡稱甘孜州；及涼山彝族自治州木里縣)而言，加強生態治理無疑是其經濟社會實現跨越發展，同全國一道脫貧奔小康的重要抓手。“綠水青山就是金山銀山”(簡稱“兩山”)理念在堅持人與自然辯證關系的馬克思主義立場上，有效破解了人對物質利益的追求與生態環境、生態環境與生產力、生態環境與財富關系的矛盾和困惑，是對全國各族人民向往美好生活的現實回應，為新時代生態治理體系和治理能力現代化建設指明了方向。對四川省涉藏州縣當地農牧民群眾而言，生態環境是最重要的自然資源之一，也是最基礎的生產生活資料。四川省涉藏州縣必須始終堅持“兩山”理念，堅定不移推進生態治理體系和治理能力現代化建設。

二、研究綜述及分析框架

2005年8月15日，習近平總書記首次提出“綠水青山就是金山銀山”，之后，他進一步指出，“生態環境優勢轉化為生態農業、生態工業、生態旅游等生態經濟的優勢，那么綠水青山也就變成了金山銀山。”[1]2015年3月24日，中央政治局會議通過了《關于加快推進生態文明建設的意見》，正式把“堅持綠水青山就是金山銀山”的理念寫進中央文件。在黨的十九大關于《中國共產黨章程(修正案)》的決議中，把“增強綠水青山就是金山銀山的意識”等內容寫入黨章[2]。“兩山”理念正式成為指導生態文明建設的重要思想。

“兩山”理念是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是指導當前生態治理的根本遵循，學界對“兩山”理念的研究成果比較豐富：有的主要從哲學、方法論的角度分析闡釋“兩山”理念的內涵，如尹懷斌等指出“‘兩山’理念是堅持馬克思主義自然觀、實踐觀和歷史觀的統一，在面向社會整體的倫理構建、人的自由本質及其社會歷史性體現、實踐理性運用與美好生活的價值規定等方面的理論貢獻。”[3]劉曉勇等指出“‘兩山’理念協調自在自然和人化自然、人類中心主義與自然中心主義、自然生產力與社會生產力、環境正義與環境審美的辯證關系。”[4]有的主要從實踐角度分析“兩山”理念的指導意義，如徐磊等“基于‘兩山’理念，回答了新時代生態如何成為推動社會發展的新興資本。”[5]曾賢剛等從生態資源經濟化和經濟發展生態化的角度對“兩山論”的發展模式及實踐模式進行了思考[6]。胡長生指出“‘兩山’協調論實現經濟的生態化與生態的經濟化，努力平衡和協調生態與經濟、人與自然之間的關系，不斷實現經濟社會發展與生態環境保護的雙贏。”[7]有的從實證角度分析“兩山”理念在指導實踐中的具體舉措，如黃祖輝等以“兩山”思想引領丘陵山區減貧與發展為研究對象，提出“強化綠水青山多元化保護機制，創新綠水青山成為金山銀山體制機制，發展綠水青山內生性和外生性產業，引導貧困人口共創、共享、共富。”[8]羅成書以“兩山”理念指導國家重點生態功能區轉型發展為研究對象，指出“應堅定不移推進自然資源管理體制改革，科學保護山水林田湖生命共同體，加快構筑工商資本下鄉、旅游客流進山的暢通渠道，建立差異化考核體系和產業準入負面清單制度，繼續深化試點試驗并總結推廣先進地區的發展經驗。”[9]

“兩山”理念是指導新時代生態文明建設的重要思想，在“兩山”理念指導下構建系統的生態治理體系是實現全面建成小康社會，推動中國特色社會主義現代化事業不斷進步的重要途徑。根據現有研究來看，“兩山”理念指導下的生態治理體系包括治理原則、治理結構、治理機制、治理策略等方面的內容，即堅持“既要金山銀山，又要綠水青山”的科學發展的基本原則，形成黨建引領、政府主導、社會參與的共建共治共享的“一核多元”的治理結構，建設多元主體協同共治的治理機制，建設完善的民主法治治理策略。

三、“實然場景”：四川省涉藏州縣生態環境概況及治理實踐

(一)四川省涉藏州縣自然環境和農牧業發展概況

習近平指出，“經濟發展和環境保護是傳統發展模式中的一對‘兩難’矛盾，是相互依存、對立統一的關系。”[10]223對于四川省涉藏州縣來講，農牧業經濟是其支柱產業，其優勢是“綠水青山”尚在，自然環境優美、地理氣候環境獨特；其劣勢是“金山銀山”不足，在經濟上欠發達，發展方式需要進一步轉變，發展的動力也有待加強。四川省涉藏州縣的發展必須以“兩山”理念為指導，走由生態環境換取經濟增長向生態環境優化經濟增長轉化的道路，促進“經濟發展與環境保護的‘兩難’向協調發展的‘雙贏’轉變，真正做到經濟建設與生態治理同步推進。”[10]223

從自然生態環境來看，四川省涉藏州縣地處四川盆地西緣山地向青藏高原過渡的地帶，境內有廣闊的草原，獨特的折疊地形地貌和水文氣候，生態資源十分豐富。甘孜州北部高原與南部河谷海拔高差達3000米左右，阿壩州有長江上游主要支流岷江和大渡河，也是黃河上游的重要水源地。

從農牧業發展狀況來看，四川省涉藏州縣貫徹“兩山”理念，深入推進農業供給側結構性改革，加快培育優勢特色產業，農牧業保持健康發展的良好勢頭。在農牧業供給質量和效益上，優勢產業發展水平逐步提升。新時代以來，阿壩州三次產業結構優化為15.7：47.2：37.1，甘孜州建成全國最大的羊肚菌種植基地，年產羊肚菌突破1600噸，產值高達1.6億元。在農牧業資源保護和產品質量安全監管上，農牧業資源環境保護建設力度、優質畜種和漁業資源保護力度、農產品質量安全監管力度逐步加大。截至目前，阿壩州實施草原生態保護補助獎勵政策總資金2.44億元，實行全域天然水域全面長久禁漁制度，農畜產品質量安全抽檢合格率達99%。甘孜州完成造林育林2.1萬畝、濕地恢復0.3萬畝，農畜產品例行檢測合格率近年均在98%以上。在農業生產經營服務體制改革上，基層技術服務創新、農畜產品流通體系建設深入推進。阿壩州出臺《阿壩州金融支持脫貧攻堅十三條措施》,農產品網絡交易額在2億元以上。甘孜州實現90.3%的村通電話，2.9%的村有電子商務配送站點。

新時代農牧業發展進入新階段，如何盡快將“綠水青山”高質量地轉化為“金山銀山”，對四川省涉藏州縣的農牧業經濟發展提出了新課題。歷史的欠賬和農牧業生產自然環境先天不足，以及部分群眾傳統思想觀念已經成為制約四川省涉藏州縣生態環境與農牧業經濟的“兩難”向“雙贏”轉變的主要因素。同時，發展不平衡不充分、要素配置不合理，資源環境約束大、可持續增長壓力大等問題仍然十分突出，成本攀升與農產品價格遲滯、增加產量與提升品質、技術需要與人才不足等現實矛盾已成為制約四川省涉藏州縣實現“綠水青山”和“金山銀山”協調推進的又一重要因素。所以，四川省涉藏州縣必須始終貫徹落實“兩山”理念，加大生態治理力度，構建生態治理體系，將自然環境優美、地理氣候環境獨特的“綠水青山”優勢轉變為“金山銀山”。

(二)四川省涉藏州縣生態治理現狀及問題

“良好生態環境是人和社會持續發展的根本基礎。”[11]84環境庫涅茨曲線表明，“在經濟發展的初級階段，隨著人均收入的增加，環境污染由低趨高；到達某個臨界點(拐點)后，隨著人均收入的進一步增加，環境污染又由高趨低，環境得到改善和恢復。”[10]223但是，對四川省涉藏州縣而言，就要克服“似乎只要等到拐點來了，人均收入或財富的增長就自然有助于改善環境質量，因而對環境污染和生態破壞問題采取無所作為的消極態度。”[10]223所以，加大生態治理力度，最重要的就是“要實施重大生態修復工程，增強生態產品生產能力，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”[11]84。新時代以來，四川省涉藏州縣實施生態文明建設戰略，全面落實森林資源管控，全面打響大氣、水、土壤污染防治“三大戰役”，實現環境空氣質量、地表水監測斷面水、飲用水水源地水質100%達標。甘孜州在全國率先編制實施生態文明建設規劃，實現沙化、退化草地、水土流失和川西北生態脆弱區綜合治理212.52萬畝，全州森林覆蓋率達33.9%，草地綜合覆蓋率80%。阿壩州建成全國首個“人與生物圈計劃”自然教育基地，治理水土流失86.3平方公里，連續31年無重大森林草原火災。

從上述考察看，四川省涉藏州縣在生態治理方面確實取得了明顯成效。但是，與“兩山”理念的要求，還有很大差距。其中，草原草場是四川省涉藏州縣最為寶貴的生態資源，約占四川省涉藏州縣國土面積的2/3。筆者整理2012—2017年的四川草原檢測報告發現，四川省涉藏州縣草原草場沙化面積由2012年的304.66萬畝增加到2017年的337.4萬畝，退化草原草場面積有15082.1萬畝，而治理面積只有1076萬畝。同時，雖然甘孜州平均超載率由2012年的20.8%下降到2017年的10.88%；阿壩州平均超載率由2012年的23.8%下降到2017年的8.47%，但平均超載率仍然相對較高，超載牲畜基數依然很大。另外，高原鼠兔、蟲害對草原生態的破壞嚴重，高原鼠兔對草原的危害面積由2013年的58.6%增加到2017年的64.7%，占據鼠害總面積的58%以上，呈逐年增加趨勢。每年因鼠類危害而損失的牧草達17.29億公斤，相當于94.72萬個羊單位全年的食草量，生態治理形勢依然十分嚴峻。這些不同因素的不同程度存在，嚴重制約著“綠水青山”和“金山銀山”的協調發展，究其根源就是缺乏行之有效的生態治理體系。

四、四川省涉藏州縣生態治理體系的構建邏輯

(一)科學發展的治理原則

習近平總書記指出：“綠水青山可帶來金山銀山，但金山銀山卻買不到綠水青山。綠水青山與金山銀山既會產生矛盾，又可辯證統一。”[10]153“這‘兩座山’要作為一種發展理念”“體現出不同地方發展導向的不同、生產力布局的不同”[10]186—187“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。”[11]86對四川省涉藏州縣生態治理而言，就是要始終堅持“既要金山銀山，又要綠水青山”的科學發展治理的基本原則，進一步優化產業發展布局，調整產業結構，推進生態特色產業發展，解放和發展生產力。第一，要堅持效益優先和最適宜的原則，推進產業布局調整和優勢產業品種的更新換代，推動優勢產業成片、成帶發展，促進構建果、菜、藥、牛、羊、豬、蜂等優勢產業發展格局。第二，要堅持不懈推進新品種、新技術、新模式的研發和典型試點示范推廣，促進產業結構、品種結構優化和種養模式革新。牧區要以降低死亡率、縮短飼養周期、提升加工率為重點，提高牧場統籌經營規模，大力發展人工草地，積極推行“放牧+補飼”的飼養模式，減輕草原草場壓力，延伸產業鏈條。半農半牧區要以適度規模標準化養殖場建設為重點，積極發展飼養產業，推進糧改飼，大力發展牦牛等牲畜適度標準化養殖，有效增加優勢產業規模空間。第三，大力發展休閑農業和鄉村旅游業，重點推出一批以“林果蔬藥”、草原風光、紅色革命遺址和民俗文化為主題的示范區和精品線路，打造農牧旅融合新業態。

(二)共建共享共治的治理結構

習近平總書記指出：“對于環境污染的治理，要不惜用真金白銀來還債。”[10]141加強四川省涉藏州縣生態治理，就要加大四川省涉藏州縣生態治理的投入力度，形成黨建引領、政府主導、社會參與的共建共治共享的“一核多元”的治理結構。具體而言，第一，加強基層黨組織的組織力建設，突出強化黨組織引領各類組織在共建共享共治作用發揮的政治核心和引領力度。基層黨組織要增強政治功能和服務功能，高質量實現基層黨建與生態治理的有機融合和深度融合，努力適應和應對新時代互聯網、新媒體、意識形態以及群眾工作帶來的新挑戰。要通過“黨建+”模式高質量引領社會組織和非公經濟組織的發展，激發社會參與的積極性和主動性，讓高質量“綠水青山”“金山銀山”發展成果更多惠及群眾。第二，政府要加大財政投入力度，加大宣傳力度和政策支持力度，努力營造有利于社會組織參與生態治理的制度環境，推進社會組織有效參與生態治理。要精準投入，特別是加大基礎設施投入力度，重點擴大對農牧業物聯網、大數據等信息化設施建設的投資，尤其是加強草原鼠蟲害等災害應急防治物資儲備和基礎設施設備投入，加強草原災害防治隊伍專業化水平建設和草原資源管理、監測預警等信息平臺建設。也要加強對社會組織和經營主體的指導和服務，及時了解社會需求、政策實施的效果，壯大社會經營主體力量，重點幫扶困難企業“爬坡過坎”走出困境、補齊公共服務的短板等，提升社會參與生態治理的能力。還要加大農牧業優惠政策和扶持項目的改革創新力度，最大限度發揮優惠政策和財政項目的引導作用，著力壯大一批優勢產業生產經營的中堅主體，提升生態治理的整體水平。第三，社會組織要積極融入生態治理，全面提升自身參與生態治理的能力和服務水平，要增強生態責任意識，辯證處理好經濟效益與社會效益、環境效益之間的關系，堅持在黨組織的領導下，協調處理好多方利益，提高共建共享共治的效果。

(三)協同共治的治理機制

習近平總書記強調，環境治理是一個系統工程，必須作為重大民生實事緊緊抓在手上。生態治理是每個社會成員、社會主體共同的事情，是社會的公共利益。“公共利益是一種共同的事業，源于對共同價值準則的對話協商，關鍵是所有公民能夠也必須參與其中。”[12]四川省涉藏州縣生態治理體系構建，必須堅持系統思維，在生態治理這個有機體中，統籌地方政府行為與農牧民社會、農牧民個體在生態治理過程中的廣泛合作、深度融合和有效互動，進一步凝聚生態治理合力。第一，要整合地方政府資源，提升服務水平。要針對退草還牧、退耕還草的農牧民出臺生態補償等優惠政策，加強技能培訓，提升就業水平；要引導更多的鄉村、農牧民家庭積極發展生態治理的相關產業，切實改善實際生活質量。第二，完善農牧民社會資源整合。要加強村委會的陣地建設，發揮村委會在農牧民社會的積極作用，加強政策的宣傳和執行力度，激發農牧民參與生態治理的熱情，推進農牧民社會的整體進步。第三，要轉變農牧民觀念。要加強對農牧民的科學文化教育，加大政策宣傳教育和宣講力度，推廣現代市場經濟知識的教育力度，采取經濟補償和思想教育相結合的方式，引導農牧民徹底改變和拋棄由于傳統觀念影響，不愿意宰殺牲畜，造成草原超載率越來越嚴重和沿河非法采金等破壞生態環境的傳統財富觀念，增強市場觀念和生態意識，讓“兩山”理念深入人心。

(四)完善法治的治理策略

習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”[11]85當前，四川省涉藏州縣生態治理中存在的突出問題，大都與制度不完善、法治不完備、治理機制不健全有關。要“建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。”[11]84第一，建立健全生態保護機制。建立健全生態保護建設目標體系、考核辦法、獎懲機制，健全草場保護、承包經營、禁牧休牧劃區輪牧、草畜平衡、休養生息、生態補償制度、監測評價考核等制度體系，加強外地采挖人員管理，積極探索和建立草原管護長效機制；實施生態建設重大工程，重點保護草原生態敏感、生態脆弱區，集中治理草原鼠荒地、沙化地、鼠蟲害、毒害草等嚴重退化草原區；加強草原生態保護補助獎勵政策、退牧還草、退耕還草和草原鼠蟲害治理等草原重大生態治理工程與國家其他強牧惠牧政策的銜接度，促進草原生態持續向好發展。第二，從嚴強化問責追責和考核制度。加快構建以改善草場質量為核心的目標責任體系，按照草原生態文明建設的根本要求，加強督查督辦,從嚴考核問責,對落實草原生態保護不力的領導干部嚴肅問責，加大對治理草原草場退化沙化先進典型獎勵力度和公開曝光力度。第三，加強多部門聯合執法形成合力，采取省、州、縣縱向聯合執法，當地公安、環保、國土等部門橫向聯合執法，依法打擊各類破壞草原和損害農牧民合法利益的行為，堅決查處非法征占用和破壞草原的違法案件；加快構建草原產權、監測預警監管、以草定畜等制度體系，加大超載過牧草原區域的監督檢查和查處力度，依法治草管草，切實筑牢長江上游生態屏障。第四，建立健全和優化科技人才培養評價激勵機制和服務保障體系。組織人事部門要從總體要求、管理體制、培養、評價、流動、激勵、引才用才、保障機制等方面明確具體措施，健全考核機制，完善考核辦法，用好考核結果，充分發揮考核的剛性約束作用，確保人才工作各項政策措施落到實處。同時，要重點突出能力業績導向，優化崗位責任考核，科學設定工作內容、服務對象、量化工作指標和任務要求；加快推進農技系列職稱制度改革，下放事業單位職稱評審權限，適度增加職稱職數，完善職稱評聘、職務晉升、工資傾斜等支持政策，創新人才評價機制。

五、結語

在馬克思主義的理論中，人是發展的主體，又是發展的目的；實現人的發展是實踐的主題，也是理論的歸宿。新時代在“兩山”理念下的生態治理體系構建就是要努力使四川省涉藏州縣群眾有獲得感，引導廣大藏族群眾通過加強生態治理實踐，在人的發展層面、實踐層面、理論層面的價值認知上增加鮮活的時代內涵。在人的發展層面上的價值認知表現為，“兩山”理念下的生態治理實踐，對以往傳統認知上對“物”的依賴和對物質獲取數量、結構上的變化和增加進行了徹底揚棄，實現人的自由自覺的發展，滿足對自身發展真實的需要。在實踐層面上的價值認知表現為，生態治理就是發展生產力，豐富了生產力發展的時代內涵，生態治理也是發展生產力的重要內容和重要途徑。在理論層面上的價值認知表現為，人所面對和追求的“綠水青山”和“金山銀山”都是財富，但究竟什么樣的“財富”增長才是滿足人的真實需要而進行的增長呢？“兩山”理念為這個問題的回答提供了一條道路，不是依靠當地“綠水青山”的生態資源的高投入置換了多少財富在數據上的變動，而是依靠“人”在“綠水青山”和“金山銀山”的辯證運動中，達到高質量的“共贏”“共享”，滿足人民群眾對美好生活的向往。“兩山”理念在人的真實需要、人對物的利益追求、生態環境、生產力以及財富這些要素關系上，實現了人對物質利益的追求與生態環境、生態環境與生產力、生態環境與財富關系在人自身發展主題上的統一，人為了實現自身的發展目的，不僅僅是生產和積累了多少物質財富，而且是創造了多少滿足自身真實需要的財富，真正過上高質量的生活。一言蔽之，“建設生態文明的目的并不是為了生態而生態，而是為了人更好地發展。”[13]