環境保護中的公眾參與問題研究

劉子睻

摘 要：十九大報告中提到：“像對待生命一樣對待生態環境”，“實行最嚴格的生態環境保護制度”。可見環境污染問題的嚴重性與環境保護工作的重要性。而在筆者看來，水污染問題應當是當前環境問題中最亟待解決的重點問題。水污染問題若得不到有效解決，將直接關系到人民福祉與國家經濟發展。在我國已有的水污染防治相關法律法規中，主要責任主體有政府、企業和社會公眾。而政府和企業因其主體的特殊性在水污染防治中各有局限。因此，如何實現公眾參與將是促進水污染治理中最關鍵的環節。

關鍵詞：水污染;經濟發展;政府;公眾參與

一、對現行《水污染防治法》的分析

在對國家相關法律法規的研究中發現，在水污染防治中的主體，大多是政府部門。社會組織、企業和公眾的參與則少之又少。以下以《水污染防治法》為例，分析在水污染防治中，政府部門、企業和公眾在水污染防治中的權利義務比例。

《水污染防治法》中涉及到權利義務的條文共有69條。其中涉及行政機關監管條文有43條，大約在在所有立法條文中所占的比例為63%，追究企業責任的條文有20條，大約占比28%，涉及到社會公眾權利的條文有6條，大約占比9%。

二、水污染防治存在的缺陷

（一）企業失靈

在水污染防治過程中，由于我國對于排污企業的處罰力度不夠大，使得企業并不能很好的承擔法律責任。在這種現狀下，企業花錢治污的成本過輕，所以即使出現了污染事件，也只需要交納一筆排污費，并不會也不愿考慮如何治污。由此，政府作為水污染防治的主要主體，應當發揮的作用更受關注。

（二）政府失靈

在我國水污染防治中，政府主管部門作為一個政策的制定者和監督者的身份，沒有明確的、應當承擔的法律責任。相關的表述也只是“對直接負責的主管人員或者其他負責人依法給予處分”，如此不夠清晰明確的表述，仿佛將政府置于一個不會犯錯的地位，在政績主導的觀念下，地方政府大多犧牲環境利益獲取經濟發展，面對水污染的發生往往視而不見，敷衍了事。另一方面，政府與企業之間的利益聯系，企業通過產值實現地方政績，由此政府與企業作為利益聯合體，成為一條繩上的螞蚱。也可能使政府縱容企業違規排污。

三、水污染防治亟需公眾參與

在以上的分析中可以看到，通過企業和政府并不足以解決目前的水污染問題。因此，為了提高水污染防治效果，監督企業排污，督促政府履行監管職責，增加公眾參與是尤為重要的。

公眾參與不同于政府與企業在水污染防治中的作用。公眾并不能像政府那樣通過履行監管職責或者企業依靠自覺主動進行清潔生產的方式直接參與水污染防治的具體過程中。公眾參與是通過監督企業非法排污行為，督促政府的依法監管并制約政府濫用權力的方式實現對水污染的防治。其實質是督促政府和企業履行自己的職責。

由于政府與企業間存在的千絲萬縷的關系，使政府在監督過程中很難做到秉公執法。政府期望企業貢獻稅收來增加政績或者獲取不正當利益，而企業期望通過政府“手下留情”減少排污成本。在這種沒有外部力量監督的情況下，政府、企業雙方在這種利益關系的牽扯下，很容易會忽視公眾這類弱勢群體的利益。最終，公眾成為水污染問題的直接受害者。 因此，公眾作為中立的一方，其參與能夠打破政府與企業間的利益關系。從而督促政府依法監管，制止企業非法排污。

四、如何實現公眾參與

（一）推動公民環境權入憲

要實現公眾參與，必須保障公民的環境權。首先，“公民有在良好的環境中生活的權利，這一權利是公民應受法律保護的基本權利”。環境權來源于人的自然權利，是一項應受保護的基本人權。其次，汪勁教授認為，“環境權概念的出現源于政府不當開發決策和企業不當開發利用環境行為，其造成的環境污染和自然破壞的結果可能妨害或侵害公民個人和其他全體公眾自由、本能地利用環境極其利益。”當環境污染日益嚴重，而政府治理并不完全有效的時候環境權就成為一個有力武器。賦予公民參與環境保護的權利，使公民有途徑表達自己的意見，維護自己的利益。最后，環境權是對環境權力的制約與平衡，在水污染防治法中，政府的權力性規定多于義務性保障，而公眾則恰恰相反，對于公民的義務性規定較多，權利性保障少之又少。可以說，在水污染防治中，保護水環境最主要的路徑是政府公權力的運用。但是如前文所述，政府或公權力機關出于各種利益因素，并不能完全公正的代表公共利益。因此，通過環境權利的實現，可以對政府公權力形成一種制約，從而有效的監督、制約公權力的不當使用。

（二）保障公民的環境知情權與參與權

知情權是指在對可能造成不良影響的政府開發與環境決策行為、企事業單位開發利用環境行為等，公眾有了解和知悉的權利。公眾作為水污染的最終受害者，當有水污染事故發生時，公眾的生命與財產最先受到損失。因此，對于有可能對環境造成不良印象的環境利用行為，公民應當知情。要想實現公眾參與，最基本的一步應當是保障公民的知情權，才能進一步實現公眾的參與權。而知情權與參與權的實現，都需要進一步的具體規定，雖然我國現行的法律如《環境保護法》中都有提到公民具有知情權與監督權，但由于其規定的較為簡單，所以在實際操作環節必然會有重重障礙使公民的知情權與參與權不能落到實處。再反觀我國《水污染防治法》，只有第十一條提到“任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行檢舉”。其條款中并未賦予公民知情權，只說明要向有關部門進行檢舉，其體現的仍然是政府主導式的管理方式。因此，想要保障公眾參與的實現，就必須在法規中明確公民的知情權與參與權。

（三） 提升媒體輿論監督地位

在中國，媒體監督作用的發揮卻受到很多牽制。媒體的生存很大程度上以來于政府的支持。由于水污染問題很大程度上與政府的監管密切相關。這樣，水污染問題發生時，大眾媒體在相關問題報道時往往受到政治因素的干擾，從而影響報道的真實，或是忽略避重就輕的報道。如松花江污染事件發生后，哈爾濱政府兩天內發布了三個前后矛盾的公告，隱瞞吉林石化公司雙苯廠發生了爆炸引發污染的情況。并封鎖消息要求媒體不許報道，造成民眾恐慌。媒體的有限作用，不僅使問題得不到解決，反而會引起公眾的反感。因此，為保證媒體能真正的承擔社會責任，就必須擴大媒體報道相應問題的權限，提升媒體的監督地位。如通過媒體自身的改革、使其擁有獨立的地位和作用，這樣才能客觀公正的報道。為公眾即使發布正確信息的同時贏得公眾的認同。

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