論我國行政裁決制度的完善

摘 要：目前行政裁決在行政管理領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣泛，它具有高效、簡易、專業(yè)的優(yōu)勢，是行政機關(guān)在處理社會矛盾時的一項重要的法律制度，但目前我國行政裁決制度不論是在立法方面還是制度設(shè)計方面都還是不完善的，這限制了行政裁決制度在管理社會秩序方面的作用，本文將從行政裁決的基本理論出發(fā)，分析目前行政裁決制度存在的弊端，并對完善行政裁決制度的具體措施進行思考。

關(guān)鍵詞：行政裁決;制度完善;糾紛解決

一、行政裁決制度概述

（一）行政裁決的概念。理論界目前對行政裁決并沒有給予確切的概念，廣義說認為，行政裁決是行政機關(guān)依照某種法律規(guī)定和步驟，針對相對人特定的權(quán)利義務(wù)，做出具有法律效力的決定，這也包括了對行政爭議的解決。狹義說則主張行政裁決是指行政機關(guān)經(jīng)由法律授權(quán)解決民事爭議的相關(guān)活動。目前的通說為狹義說，具體而言，行政裁決是指行政機關(guān)經(jīng)由法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的無關(guān)合同，但與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛進行審查，并做出裁決的行政行為。

（二）行政裁決的特征。

1.對象特定性。傳統(tǒng)觀點認為，行政裁決的對象限于平等主體之間特定的民事糾紛，如礦產(chǎn)權(quán)屬糾紛、土地、森林權(quán)屬糾紛等，但為了適應(yīng)新時代的發(fā)展，筆者認為行政裁決對象的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)適度擴大。

2.法定性。行政機關(guān)的行政裁決權(quán)必須具由相關(guān)法律行政法規(guī)明確授權(quán)才可行使，否則無效。

3.非終局性。行政裁決是具體行政行為，這意味著，除非經(jīng)過訴訟或者其他途徑，否則任何人不能否定行政機關(guān)做出行政行為的效力。若當(dāng)事人對行政裁決不服，可以向法院提起訴訟，法院有權(quán)做出最終裁判。

（三）行政裁決制度的功能

1.隨著科技的發(fā)展和時代的進步，社會中出現(xiàn)的糾紛專業(yè)化趨勢越來越明顯，比如涉及醫(yī)療糾紛、商標(biāo)侵權(quán)、專利侵權(quán)、交通事故、環(huán)境侵權(quán)等專業(yè)性較強的方面的民事爭議時，對其糾紛的處理不僅需要專業(yè)技術(shù)與知識，還需要熟悉相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的管理規(guī)則，此時，如果只由法院處理，在事實和證據(jù)的認定方面，也許會因欠缺有關(guān)知識而徒增程序，顯得繁瑣，當(dāng)發(fā)生較為專業(yè)化的民事爭議時，由行政主體來對此依法進行裁決，既能體現(xiàn)客觀合理高效，同時也對社會的公平秩序起到了一定的維護作用。

2.行政裁決制度是我國多元解決糾紛的重要補充制度。行政機關(guān)依據(jù)其廣泛的資源，專業(yè)的技術(shù)，以及豐富的社會實踐經(jīng)驗，對于解決特定領(lǐng)域的民事糾紛具有較大的優(yōu)勢，社會糾紛的解決一味的依靠法院是不科學(xué)的，我國自古以來就有多元解決糾紛的傳統(tǒng)，在二十一世紀(jì)，我國依然在不斷探索符合我國國情的解決糾紛方式，積極維護社會秩序穩(wěn)定，我國中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年6月印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，其中強調(diào)行政裁決工作要以總書記新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，按照堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的要求，建立健全通過行政裁決化解矛盾糾紛的制度，逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、各職能部門為主體的行政裁決工作體制，為促進人民安居樂業(yè)、社會公平正義、國家長治久安提供有力保障。可見我國行政裁決制度已經(jīng)需要進入轉(zhuǎn)型期。

3.行政裁決的推行對行政主體公仆意識的提高也起到了促進作用。在目前我國依法治國的大背景下，行政機關(guān)不應(yīng)只是傳統(tǒng)的機械式執(zhí)法，而是應(yīng)該更樹立起服務(wù)意識，與時俱進，以積極作為的方式來讓法的價值得以實現(xiàn)。

二、域外行政裁決制度

（一）美國。美國的行政裁決是美國行政機關(guān)通過行政法官，依據(jù)法律、規(guī)章和事實，對私人權(quán)利和義務(wù)作最終處分的單方具體行政活動。在美國，行政裁決是一項準(zhǔn)司法裁判權(quán)，由一般行政機關(guān)和獨立管制機構(gòu)行使。裁決的范圍包括公法和私法上的糾紛，適用范圍較為廣泛。同時，對于行政法官就賦予了較為嚴(yán)格的資格要求，因為行政法官的中立地位十分重要，要求他們在行政裁決中必須不偏不倚，并且可以做到隨時回避。在美國，由其他行政機關(guān)做出的仲裁、調(diào)解等行為都不是準(zhǔn)司法行為，準(zhǔn)司法行為特指行政裁決行為，而美國行政裁決的范圍既包括準(zhǔn)司法行為，也包括行政許可等類具體行政行為。

（二）英國。英國設(shè)有一特別的裁判機構(gòu)——行政裁判所，專門用于解決公民之間由于社會政策的變動而引發(fā)的爭端。在英國，依據(jù)裁判事項的不同，裁判所劃分為全國性的、區(qū)域性以及地方性等不同等級，行政裁判所的處理事務(wù)范圍較大，涵蓋稅收、工業(yè)、社會福利等方面，行政裁判所對行政決定中的法律問題以及事實問題均需要進行審查，審查范圍更為廣泛。行政裁判所得存在，一方面，因為其制度設(shè)計避免了程序上的繁瑣，所以可以為公民提供更有效率的救濟;另一方面，因為行政裁判所能夠比法院更高效的處理眾多瑣碎的糾紛，所以也大大的減輕了法院的負擔(dān)。在行政裁判所里，其中專業(yè)人員地位是完全獨立的，這有利于其對客觀事實以及法律適用問題有更為清晰、全面的認定。

三、我國的行政裁決制度缺陷

（一）主體分散。行政執(zhí)法行為是行政主體依職權(quán)對違反法律的行為進行管理的制度;而行政裁決是特定的行政主體依申請對特定民事糾紛民事糾紛進行居中裁決的制度，由此可見，行政執(zhí)法與行政裁決所追求的價值目標(biāo)存在區(qū)別，這意味著若要保障行政裁決的公正，行政裁決主體和行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)分別設(shè)置。我國目前行政裁決主體較為分散，不成體系，由同一主體同時掌握行政執(zhí)法權(quán)與行政司法權(quán)，這對公正原則有所違背。若行政裁決的主體一直處于分散且不獨立的狀態(tài)，那對其組織管理同樣也不成體系，將會嚴(yán)重影響行政裁決權(quán)威。

（二）缺乏嚴(yán)格程序。行政裁決程序是行政裁決機關(guān)在處理糾紛時應(yīng)當(dāng)遵循的方式和步驟。在我國目前的相關(guān)法律和行政法規(guī)中，針對行政裁決程序規(guī)定較為零散，更提不上統(tǒng)一的行政裁決規(guī)范。如關(guān)于土地權(quán)屬糾紛，《土地管理法》第16條的規(guī)定中，只規(guī)定了土地權(quán)屬爭議由人民政府進行處理，但對于人民政府如何進行處理、處理的具體程序是怎么樣的，均沒有在法條中明確規(guī)定。且在《中華人民共和國土地管理法實施細則》中，在針對土地權(quán)屬爭議的具體行政裁決程序亦未作出具體規(guī)定。

（三）范圍狹小。依前文所述，美國和英國行政裁決的職權(quán)范圍是很廣泛的，而我國目前行政裁決的范圍卻呈現(xiàn)縮小的趨勢，實踐中許多行政機關(guān)為了避免重復(fù)處理，對民事調(diào)解采取了較為消極的態(tài)度，對行政裁決亦是如此，如今，公民的法律意識空前提高，行政訴訟出現(xiàn)的概率也隨之提高，因此行政機關(guān)對其職權(quán)范圍內(nèi)的裁決事項多持敬謝不敏的態(tài)度，多改為行政調(diào)解或訴訟途徑，立法機關(guān)對此似乎不置可否，但是目前在許多新法中卻沒有了關(guān)于行政裁決的內(nèi)容。如新修改的《道路交通安全法》、《醫(yī)療事故處理條例》、《專利法》以及《藥品管理法》，修改前都有行政裁決方面的規(guī)定，這樣一來，行政裁決的范圍在以往的基礎(chǔ)上更為縮減，功能被大大弱化。

（四）救濟體系混亂。目前，行政訴訟和民事訴訟是我國行政裁決的主要救濟途徑。在實踐中，由于相關(guān)法律缺乏對行政裁決救濟的統(tǒng)一規(guī)定，當(dāng)事人對于行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟、行政附帶民事訴訟的救濟手段認識不清，不同的法院在處理此類事項的態(tài)度和方法也存在較大差別。行政裁決之訴因其特點，具有一定的特殊性，當(dāng)事人可以因不服行政裁決而向法院提起訴訟，但裁判的最終目的仍然在于解決民事糾紛，而不是在于行政裁決行為的合法性審查，所以在實踐中常常使得政府與法院在面對行政裁決時處于一種究竟誰來“裁決”的尷尬局面。

四、我國行政裁決制度的轉(zhuǎn)型

（一）規(guī)范行政裁決主體。在實踐中，司法之所以具有較強的公信力，是因為司法主體處于相對獨立的地位，這是司法公正的重要保證。行政裁決作為一種“準(zhǔn)司法”行政行為，行政裁決主體的獨立地位對于維護公正裁判同樣重要，如前所述，行政裁決主體在英美等國完全獨立，是其獲得公民認可與信賴的重要原因。目前，在中央《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》的指導(dǎo)下，對于行政裁決制度的改革已經(jīng)勢在必行，第一步定是設(shè)立獨立的行政裁決機構(gòu)，其運行管理、薪資規(guī)定均獨立于行政機關(guān)，裁決人員依法獨立裁決，不受干涉，樹立起行政裁決的裁判權(quán)威。

（二）制定行政裁決程序。目前我國的行政裁決程序規(guī)定散亂，在實踐運用方面較為不便。對于完善我國的行政裁決制度，為了保障行政裁決制度科學(xué)高效運行，通過立法來規(guī)范行政裁決程序是其中重要的一環(huán)，具體來說，需要由全國人大或其常委會制定一部專門的《行政裁決法》或者制定一部完整的《行政程序法》，并在其中對行政裁決程序予以專章規(guī)定，諸如規(guī)定行政裁決應(yīng)當(dāng)遵守的一般原則、規(guī)則，和正式程序或簡易程序的規(guī)定以及行政裁決的時限等等，對于特殊類型的行政裁決，全國人大或其常委會則可授權(quán)于地方行政機關(guān)制定相應(yīng)的程序細則，使得行政裁決的法定性和授權(quán)性更為科學(xué)有效的結(jié)合，促進多元糾紛解決機制的發(fā)展。

（三）擴大行政裁決范圍。目前在我國，行政裁決范圍較為狹小，在規(guī)定了獨立行政裁決主體和行政裁決程序的前提下，要進一步實現(xiàn)行政裁決功能最大化，需要進一步明確、擴大行政裁決范圍。確定行政裁決范圍應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)實的社會需求，適度擴大，滿足爭議解決的同時，也要避免行政裁決權(quán)的濫用，應(yīng)當(dāng)立足于考察我國的民事糾紛的現(xiàn)狀、救濟的有效性以及國家權(quán)力配置等因素，對行政裁決的范圍確定進行綜合考量。

（四）明確行政裁決救濟。我國目前的行政裁決救濟體系較為模棱兩可，在實踐中難以操作，救濟途徑對于公民合法權(quán)益的保護至關(guān)重要，因此行政裁決的救濟問題不容小覷。在救濟的方式上，需要根據(jù)行政裁決的類型來做出不同的規(guī)定，若是涉及行政裁決是否作出的問題，則應(yīng)規(guī)定針對行政主體來提出復(fù)議和訴訟;若是對行政裁決不服的，可以由爭議的一方當(dāng)事人向另一方當(dāng)事人提起民事訴訟，對涉及行政裁決的合法性、合理性的問題時，可以作為民事訴訟中的一個附屬性問題來對其質(zhì)證，對于行政裁決救濟的具體細節(jié)，也應(yīng)在將來的立法中給予明確規(guī)定，在使行政裁決制度得以科學(xué)高效運行的同時，也保證司法對行政的有效監(jiān)督。

五、結(jié)語

行政裁決作為一種集高效、科學(xué)、專業(yè)于一身的糾紛解決機制，對于我國建立健全法治社會有著至關(guān)重要的作用，目前我國的行政裁決制度還處于變革時期，我們要突破傳統(tǒng)觀念的束縛，在新時代的背景下以一種全新的視角去重新審視它，積極借鑒國外先進經(jīng)驗，最終制定出符合中國國情的，具有中國特色的行政裁決制度。

參考文獻

[1] 羅豪才，湛中樂.行政法學(xué)[M].北京大學(xué)出版社，2006.

[2] 莫于川.行政法學(xué)原理與案例教程[M].人民大學(xué)出版社，2007.

[3] 徐楠.論行政裁決制度的重構(gòu)[D].吉林大學(xué)，2018.

[4] 李文閣.行政裁決在行政訴訟中是否可訴[N].檢察日報，2014-02-24.

[5] 尤春媛.論行政裁決之法律救濟[J].山西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）， 2004（05）：77-80.

[6] 張淑平， 陳政忠.我國行政裁決的立法現(xiàn)狀分析和建議[J].海峽法學(xué)， 2001（01）：60-62.

[7] 王文惠.行政裁決法律制度主要問題探究[J].法學(xué)雜志，2010（02）：35-38.

[8] 葉必豐，徐鍵，虞青松，韓思陽.行政裁決研究[J].政府法制研究，2010.

作者簡介：秦蕾（1995—），女，漢族，云南硯山人，云南師范大學(xué)法律專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事民商法研究。