淺析如何做好行政許可工作

孔麗

內容摘要 文章以北京市食品經營許可證辦理為例，淺析目前行政許可業務辦理過程中出現的問題，并對目前優化營商環境、深化互聯網+政務服務體系改革作出思考，給出相關工作建議，希望給優化行政許可業務辦理提供相關參考。

關鍵詞 食品經營許可 互聯網+政務服務體系 業務辦理

1 引言

深化“放管服”改革，進一步推進“互聯網+政務服務”，推動企業和群眾辦事線上一網，線下一門，現場辦理一次服務體系。隨著優化營商環境改革的推進，一項項改革措施下發，壓縮審批時限、精簡提交材料，推出網上“便民服務”“零跑動”模塊等多項政策的實施旨在線上、線下為群眾和企業提供更加便利的辦事環境，提高行政審批效率，但是基于目標實現程度和實際體驗在食品經營許可業務的申請、辦理過程中依然存在著政策不落地、許可不便民的現象，文章以北京市市場監督管理局掛牌成立后部分區縣食品經營許可業務辦理為例，從辦事人、受理人、監管人角度對目前行政許可業務的辦理進行淺析，并提出相關建議。

2 食品經營許可業務辦理概況

國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農產品，不需要取得許可。以食品經營許可證核發業務為例，辦事人辦理流程為：先登錄北京市市場監督管理局網站，進入食品行政審批模塊后，用營業執照注冊用戶名和密碼，進入企業服務平臺后，在常用自助模塊點擊我要申報，在“食品經營”大類下點擊食品經營許可證新辦，填寫新申請時，需點擊“新增”按鈕，選擇主體業態，在食品銷售經營者、餐飲服務經營者、單位食堂三個業態中進行選擇，進入后填報社會信用代碼、經營場所、食品經營區域面積、主體業態、經營項目等信息，填報完成后保存，進入申請材料模塊，對提交材料進行勾選，之后保存提交并打印申請表，帶著相關材料紙質版到現場，現場工作人員受理后，由業務科室對該單位現場進行審核，審核通過后，進入制證、送達環節，辦事人在申報網上關注業務辦理狀態，顯示已完成后，由辦理人或者法人到現場進行送達確認，領取證件。

3 目前已推出的便民改革措施

2018年6月1日起食品經營許可從受理到決定的時限由20～30個工作日壓縮至5個工作日內。食品流通領域、餐飲服務領域部分業務下放至屬地鎮街監管所受理審批。2019年7月1日正式實施《北京市小規模食品生產經營管理規定》和《北京市小規模食品生產經營許可備案管理辦法（試行）》，對小食雜店發放《北京市小食雜店備案卡》，對小作坊、小餐飲店生產經營者發放《北京市小規模食品生產經營許可證》。2019年9月10日根據《國務院辦公廳關于印發進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案的通知》（國辦發〔2018〕45號）以及《北京市人民政府關于印發2019年市政府工作報告重點工作分工方案的通知》（京政發〔2019〕1號）關于“企業和群眾到政府辦事提供的材料減少60%以上”的要求，精簡許可需提交的材料，將營業執照復印件、法人身份證復印件、制度清單、承諾書這幾項材料刪減。網上申請方面推出“便民服務”“零跑動”模塊，登錄頁面加入一證通登錄。2020年新冠狀病毒疫情防控期間食品流通領域實行食品經營許可告知承諾，通過采取申請人網上提交材料，上傳承諾書、審批部門網上受理、網上審核、證書郵寄等舉措，實現審批“不見面”“零跑動”。

4 申請流程中出現的問題

4.1 概念不清

4.1.1 經營業態混淆不清

食品銷售經營者，經營形式包括商場超市、便利店、食雜店、食品貿易商、食品自動售貨銷售商、網絡食品銷售商。經營業態混淆不清是申請過程中遇到的主要問題。文章只對容易混淆的幾種經營業態的主要特點做簡要描述，具體解釋讀者可翻閱《北京市食品經營許可管理辦法（試行）》和《北京市食品經營許可審查細則（試行）》做詳細了解。

（1）商場超市食品經營區域面積不小于200 m2;食雜店以零售為主;便利店有明顯統一連鎖品牌形象;食品貿易商主要以從事食品批發為主。

（3）餐飲服務經營者，經營形式包括特大型餐飲、大型餐飲、中型餐飲、小型餐飲、微型餐飲、中央廚房、集體用餐配送單位。其中，特大型餐飲、大型餐飲、中型餐飲、小型餐飲、微型餐飲屬于普通餐飲。一是大中小型餐飲界定不清;二是申請過程中，辦事人對于自己所經營商品是否屬于制售類存疑，如奶茶店、蛋糕房，鮮切水果等，以上都屬于制售類，如為主營項目，均屬于餐飲服務經營者。經營項目問題在后文會有提及。三是中央廚房和集體用餐配送。申請者經常多勾或者錯勾這兩種業態，文章做簡要解釋：中央廚房指集中加工制作食品成品或半成品并配送給具備相應制售條件的食品經營者;集體用餐配送單位指根據服務對象訂購要求，集中加工、分送食品但不提供就餐場所的食品經營者。

（3）單位食堂，經營形式包括學生食堂、托幼機構食堂、職工食堂、工地食堂、養老機構食堂、其他食堂。單位食堂問題較少，但經常有人發問，公司食堂對內經營，甚至不收取費用，為什么要辦理經營許可，文章根據《北京市食品經營許可管理辦法（試行）》作出相關解釋。單位食堂，指設于機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、企業等，供應其內部職工、學生等集中就餐的餐飲服務提供者。

4.1.2 食品經營項目的分類

辦事人在申請過程中，經常會問，我賣酒，以前許可證是酒類許可，現在經營許可我該選什么？我賣蔬菜水果，應該選什么？什么是散裝食品？奶茶屬于什么？自制飲品包括什么？等問題都是對經營項目分類的不明確。

辦事人在申報頁面申報過程中，需要勾選的食品經營項目分有預包裝食品、散裝食品、特殊食品、熱食類食品、冷食類食品、生食類食品、糕點類食品、自制飲品等項目，根據問題最多的預包裝食品，根據《北京市食品經營許可管理辦法（試行）》找到了相關解釋：預包裝食品，指預先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品。所以目前酒類、瓶裝水、瓶裝飲料等都屬于預包裝食品。其他問題根據申報頁面的信息提示大多可以做出正確的選擇，文章就不一一列述。

4.2 系統運用不暢

一是北京市市場監督管理局掛牌成立后，申報網址由北京市食品藥品監督管理局網站變為北京市市場監督管理局網站，申報入口變為食品行政審批，部分申請人找不到申報入口。

二是辦事人剛辦理完營業執照或變更后，會出現在注冊入口信息有誤的現象，或者會出現營業執照變更企業名稱登錄后信息不同步問題，導致辦事人必須要聯系后臺技術人員進行解決。

三是辦事人設置的用戶名密碼為自己設定可以與執照信息無關，導致辦事人經常遇到需再次進入平臺時忘記自己設置的用戶名密碼問題，或者企業遇人員變動，原辦事人離職，注冊信息丟失，辦事人在找回用戶名和密碼時需要聯系后臺技術人員，但是技術支持電話共兩個，為全北京市統一聯系電話，工作時間只限于工作日上午9：00～12：00，下午14：00～18：00，經常遇打不通的情況。或者打通之后需要留下預留郵箱，很多歲數大的辦事人和遇企業人員變動的辦事人無法順利找回信息。

四是業務完成后，辦理人需再次登錄申報入口，看網上辦理狀態，顯示已完成后到現場領取許可證，如遇撤審辦理人可能會聯系工作人員進行詢問，如平臺可以自動利用短信、客戶端等渠道通知可能更為便捷。

4.3 提交材料不明

如辦事人想知道辦理食品經營許可證需提交什么材料，審批時限、相關政策法規、辦理地點及相關聯系電話可在首都之窗上進行業務搜索，但是首都之窗這個網址很多辦事人并不知道。

以新辦食品經營許可證為例，需要提交的材料為：

（1）食品經營許可申請表;

（2）經營場所的具體位置（如方位圖）、與食品經營相適應的經營平面布局流程圖（包括主要設備設施布局）、操作流程等文件;

（3）其他材料：自釀啤酒的經營者應提供具有資質的食品安全第三方機構出具的對成品安全性的檢驗合格報告;食堂的經營場所與主體資質標示地址不一致的，應提供場所合法使用材料;沒有條件設置檢驗室的集體用餐配送單位，應當提交委托協議文件;利用自動售貨設備從事食品銷售的，提交自動售貨設備的產品合格證明、具體放置地點，經營者名稱、住所、聯系方式、食品經營許可證的公示方法材料;其中遇食堂的經營場所與主體資質標示地址不一致的情況，何為場所合法使用材料，具體情況需要具體分析，可能要打電話咨詢后才能著手準備。

5 一些便民措施實施中出現的問題

5.1 部分審批業務下放至屬地

為方便辦事人就近辦理業務，部分區縣審批業務作出調整下放至屬地監管所，但是也出現一些問題。①辦事人對當地政策了解不清，不知道具體辦理地點或者找不到聯系電話，會出現白跑的現象。②政務服務中心窗口工作人員與各個屬地監管所銜接不清，提交材料的審核要求有出入，辦事人的材料需多次修改。③各個屬地辦事人員人員流動大、業務水平參差不齊，對相關審批業務的政策法規、材料清單等并不明確，審批效率變低。四是一個企業可能會涉及多項業務，但有的業務在政務服務中心，有的業務需要在屬地辦理，中心與屬地業務沒有交叉，不僅沒有方便企業，可能對企業來說更加麻煩。

5.2 實施相關規定時出現問題

為了加強小規模食品生產經營管理，保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，方便小規模生產經營企業辦理資質，對小食雜店發放《北京市小食雜店備案卡》，對小作坊、小餐飲店生產經營者發放《北京市小規模食品生產經營許可證》，將先現場審核后發證改為當天發證，發證后現場核查，提高審批效率，方便辦事企業。

但是在實施中也出現一些問題，一是對符合備案形式的小食雜的界定模糊不清。二是某些小食雜店并不認可《北京市小食雜店備案卡》，覺得備案卡與許可證的法律效力不一致，并表示與外地企業簽訂合同時不能得到認可。三是從業者素質參差不齊，有的企業申報過程中并不根據實際情況進行申報，把可以勾選的經營項目全部勾選，現場核查不合格需整改問題較多，可能會出現被撤銷或者辦事人需注銷重新申請的現象。

5.3 精簡提交材料

在食品經營許可業務中，提交材料將原有營業執照復印件、法人身份證復印件、制度清單、承諾書等相關材料刪減，減少了辦事群眾需要提交的材料，但是也逐步顯示出一些問題。①營業執照復印件不需提交后，窗口辦事人員審核申請表基本信息情況難度增加，如遇填報信息有誤的情況會影響到現場核查及最后的制證環節。②制度清單不需要提交之后，很多企業便不知道本單位需要建立食品安全制度，并不利于企業的自我管理和保障食品安全。

5.4 優化網上申請程序

網上申請方面推出“便民服務”“零跑動”模塊，登錄頁面加入一證通登錄。網上申請頁面作出的變動都是為方便辦事群眾申報，減少往來次數，但實際應用效果卻并不理想。

第一，“便民服務”主要針對餐飲服務企業和單位食堂，所謂便民服務是，進入申報頁面后，填完基本信息需要在平臺上傳所有需提交材料的電子版文件，旨在受理人先在網上審核，減少來往次數，但是，一是辦事人經常上傳不了自己的電子版材料，需聯系后臺技術人員進行解決。二是所有材料上傳提交后業務進入受理人待辦列表，受理人員逐項核對后寫出受理或不予受理意見反饋辦事人，因所有材料需加蓋企業公章，申請表需法人簽字，業務科室要求檔案存檔，相關文書需辦理人現場簽字，受理人員與辦事人網上交流耗費時間長，辦事人如果最后選擇現場辦理的話，可能會因為便民服務模塊無法打印申請表或申請表信息顯示有誤而重新申報，導致浪費不必要的時間。

第二，“零跑動”模塊針對食品相關各個業務，旨在讓辦事人網上提交材料，受理人員網上審批，辦事人無需跑現場，由受理人員郵寄許可證件到家實現經營許可“零跑動”辦理。但是在實際應用中，一是“零跑動”模塊并不好找，由于市場局成立時間較短，各個審批事項網頁經常遇技術整頓，可能會遇到卡頓，進不去申報頁面，找不到申報模塊的現象。二是用戶辦理體驗并不理想。因食品經營許可目前檔案還是文書檔案存檔，受理文書、現場核查意見表、送達文書均需辦理人現場簽字確認，郵寄送達將面臨辦事人簽字無法反饋辦事人員，相關業務科室無法整理存檔的問題，郵寄送達目前無法操作。

第三，一證通登錄，是為了讓辦事人省去注冊步驟直接登錄，同時也可以減少忘記密碼的風險，但是會出現申請表不顯示單位名稱的現象，直接影響受理程序。

6 原因淺析及工作建議

6.1 原因淺析

6.1.1 政務公開不夠

一是政務服務局成立時間較短，相關客戶端、公眾號、網站網址等正在整理推廣中，有關政務服務工作信息、網站、政策信息、公示程度不夠完善，公示效果不夠。二是由于機構改革調整，營商環境改革，各單位業務辦理模式變動頻繁，政務公開有滯后性。

6.1.2 “互聯網+政務服務”“科技+政務服務”運用不夠

一是工商部門與原食藥部門已經合并，但是在許可證受理頁面并不能同步工商營業執照信息，區塊鏈和大數據的概念并沒有得到實際的應用。二是辦事人在辦理相關業務時必須要到屬地辦理，能否實現電子簽章，跨區辦理。

6.1.3 審批程序沒有實現創新式改革

一是檔案管理方面還停留在文書管理，所有材料需要紙質版存檔，但是后續檔案利用率低，遇需要調檔情況，檔案整理難度大。二是因為檔案管理并沒有實際創新整理模式，檔案管理的落后性導致業務辦理不能實現全網絡辦理。三是所有審批事項依舊存在一刀切現象，沒有實現“特事特辦”，如工期較短的工地食堂，施工單位同樣要辦理期限為5年的食品經營許可，很少有企業在完成工期后主動注銷許可證。四是沒有明文容缺受理模式的合規性，為方便企業減少往來次數，是否可以啟動容缺受理模式，讓企業在約定期限內補全材料，縮短審批時間。

6.1.4 窗口工作人員輪崗不夠

受理人員與監管人員業務脫節，受理人員對監管業務不熟，監管人員不能直接接觸辦事人員，導致辦事人在業務辦理中，可能因為描述不到位、現場審核中對審核結果存疑，兩方人員都不能給出辦事人滿意的答復。

6.1.5 申報頁面與受理頁面系統有漏洞

一是辦事人在辦理中申報頁面便民模塊很多，但是可以實際應用的很少，辦事人員或者受理人員與后臺聯系提出問題后，后臺技術人員優化頁面周期較長，網上審批沒有得到現實應用。二是受理人員審批頁面遇操作錯誤，申請數據修改流程繁復，可能需要聯系業務科室或者主管領導電子簽章，增加辦事人等待時間及辦事難度。

6.2 相關建議

第一，持續優化政務服務體系，以區塊鏈、人工智能、大數據、5G通信等新技術在政務服務領域的應用為突破，利用信息化、數字化、智慧化的手段推動政務服務模式創新，增強各部門間業務聯系，信息共享，利用客戶端、公眾號，推進網上辦理、網上審批模式，推行電子檔案監管，切實實施便民模塊，真正做到線上辦理，零跑動辦理。

第二，廣泛征求社會公眾意見建議，提供更多意見反饋渠道，認真梳理線上線下服務內容、服務流程、服務要求、所需材料、辦理時限、咨詢答復口徑，針對辦事人員提出的問題，切實整改，不斷優化行政審批流程，方便辦事人辦理業務。

第三，對為什么“辦事難、門難進，臉難看”作出思考。辦事難體現的一是申請材料不清，二是政策法規晦澀難懂或者難以查找，三是多部門信息共享不健全，行政許可材料要跑多部門辦理等問題。門難進目前更多體現的是有問題不知道找誰咨詢，想辦業務不知道去哪個部門，基于此還是要健全政務公開機制及咨詢渠道。臉難看是辦事人對窗口受理人的看法，為什么受理人會“為難辦事人”也是需要認真思考的問題。第一各委辦局人均業務、咨詢量是需要關注的指標，第二對窗口工作人員的績效考核情況也是需要考慮的重點，目前，對各委辦局的窗口工作人員有一系列需要執行的工作制度，比如，一年不間斷的明察暗訪，扣分機制，政務局考核機制，部分區縣工作人員的業務每天要接電話，受理，現場解答、制證，整理檔案，中午休息時間少，上班時間長，病假事假均關系到績效及考核，建議不僅開展業務部門與受理窗口間的崗位輪換，也要開展局機關與窗口人員的輪換機制，不僅可以熟悉業務，全面掌握食品安全監管業務，也可以相互理解，促進人員自身進步。

7 結語

深化“放管服”改革，進一步推進“互聯網+政務服務”，推動企業和群眾辦事線上一網，線下一門，現場辦理一次服務體系是優化營商環境的改革方向，措施出臺的目的是為了提高審批效率，方便辦事人辦理業務，但是在措施實施過程中遇到的問題，需要的不僅是補補丁，更多的是思考和基層調研，接不到地氣的政策不能落到實處，總之，初心不變，改革向好，希望給優化行政許可業務的辦理提供一些思考。

（作者系北京市大興區市場監督管理局 工作人員）