自然資源管理體制探析

楊雪

摘要：從新中國成立至今，國務院機構進行了11次重大改革，調整自然資源管理體制是每次改革的必備內容。本文在陳述了我國自然資源管理體制的立法演變和特征，分析了我國現行自然資源管理體制所存在問題的基礎上，進一步提出了對我國自然資源管理體制的若干建議，主要包括自然資源的綜合管理、資源管理與生態保護協同發展等。

關鍵詞：自然資源;管理體制;體制問題

引言

自新中國成立以來，我國自然資源管理體制經歷了多次改革，2018年3月通過的“國務院機構改革方案”，國務院成立了自然資源部。這是我們國家以治理體系和能力現代化作為導向，深化中國自然資源管理體制改革的一場重大變革和突破。然而，目前我國的自然資源管理體制也依舊存在著很多問題，在學術研究中常紀文（2019）、馬永歡（2019）等多數學者對自然資源管理體制的研究也多集中于自然資源資產管理體制的研究，主要強調的是對自然資源資產的專門化和專業化管理，對自然資源管理體制的研究極其缺少。所以，在分析我國自然資源管理體制演變軌跡、特點以及我國現行自然資源管理體制所存在問題的基礎上，提出相應的對策是十分有必要的。

一、自然資源管理體制演進軌跡與特點

伴隨著我國歷屆政府的相關機構的改革，我國的自然資源管理體制也呈現出了一條合一分一合的發展軌跡。從新中國成立至今，國務院機構共進行了11次重大改革，每次改革都涉及到了自然資源管理體制的調整。

新中國成立之初，國家權力機關處于起步階段，對機構的設置缺乏經驗，按照《中華人民共和國中央人民政府組織法》，對國家行政機關作出了明確規定。與自然資源有關的部門主要有：內務部（內設地政司主管全國地政工作）財政經濟委員會（領導中國地質工作計劃指導委員會）、燃料工業部（主管煤礦、石油、油頁巖礦、天然氣礦）、重工業部（主管其他礦種）、農業部、林墾部、水利部。1956年，社會主義改造進入高潮，因此又增設了一批部委和直屬機構。本次機構設置是參照蘇聯模式設置的，體現了集中與統一的管理體制。

1959年，國務院下設的部委縮減到39個。黨的十一屆三中全會后，開始進行經濟改革以及對外開放，1982年的改革，大大減少直屬機構。 1988年的體制改革是轉變職能，側重點為經濟管理。1993年的機構改革側重點依舊是轉變政府職能。2003年機構改革中與自然資源有關的部門為：國家發展和改革委員會、國土資源部、農業部、水利部、國家林業局共5個2008年機構改革中與自然資源有關的部門為：中華人民共和國國家發展和改革委員會、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家林業局。2013年機構改革中與自然資源有關的部門為：中華人民共和國國家發展和改革委員會、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家林業局2018年機構改革中與自然資源有關的部門為：中華人民共和國國家發展和改革委員會、自然資源部、生態環境部、水利部、農業農村部、中華人民共和國應急管理部。根據以上國家機構的改革進程，能夠看到我國自然資源管理體制的演變具有以下特征：

第一，自然資源管理機構的數量在總體上呈現出下降的趨勢。盡管機構改革歷經減少—擴大—減少的循環，但自然資源管理機構的規?？傮w上仍呈下降趨勢（新中國成立初期例外），從1956年的15個自然資源管理機構，逐步下降至最近兩次改革的6個自然資源管理機構，這都能夠說明我國自然資源管理正在向相對集中統一的方向演進（參見表）。

第二，自然資源管理體制適應當時的發展要求。自然資源管理體制與同時期的經濟體制相關聯，也與當時的經濟發展階段有關。新中國成立初期，自然資源管理并不是國家發展的主要矛盾，因此也未成立專門的自然資源管理機構。伴隨著我國經濟建設活動的展開，對自然資源的開發利用的強度加大，相應的自然資源管理機構也應運而生。

第三，自然資源管理體制的改革與部門的利益相關聯，雖然我國的自然資源管理體制在后期呈現出相對集中統一的現象，但是仍然是一種過渡。因此，對于我國的自然資源管理體制問題不僅僅存在于認識論方面，更是一個需要深層次探討進一步平衡各方利益進而落實的任重道遠的路程。

二、現行自然資源管理體制存在的主要問題及對策

建立自然資源管理新體制，有利于在機構設置上做到決策者、執行者和監督者的適當分離和相互監督，有利于管理部門將“山水林田湖草”作為整體來保護，提高自然資源管理效率。但是，任何一種體制創新都不可能一蹴而就，在新體制下，也面臨著一系列的新挑戰和新問題。

首先，不同資源管理機構之間職能重復或交又。國務院關于機構改革的“三定”方案對自然資源管理機構的職能配置起到了一定的規范作用，但也無法從根本上解決各資源機關的職能重復、交又問題。比如監測職能的交叉和重疊，水利部的水文司和生態環境部的水生態環境司，就水質監測職能而言，兩個機構職能沖突。其次是垂直管理體制。長期以來，中央和地方在資源管理上的權責劃分不清。主要體現在： 自然資源管理權限劃分不清，自然資源權能劃分不清和資源經費管理機制不合理等，自然資源部組建后，這些問題同樣存在，仍然需要進一步通過制度設計來解決。最后，自然資源管理與自然生態監管之間的協作問題。而自然資源管理以維護生態環境的正外部性為主旨，自然生態監管以降低自然環境的負外部性為主旨，雖然目標不同，但是二者管理的客體在許多情況下則存在重疊和交叉。所以，二者在執法過程中可能存在著沖突，需要從制度上進一步界定各自的職責并建立起相互協調機制。

因此，有必要實行統一的管理制度。必須著眼于自然資源管理機構和職能，對其進行必要的修改。

第一，自然資源綜合管理。自然資源的綜合管理不是簡單的機構之間的合并或者分離，而是各自然資源管理機構之間的相互配合、協調、牽制。機構合并后可以大幅度地提高管理系統的整體運行效率，而不是一加一等于二的關系。

第二，處理好中央和地方的關系。自然資源的有效管理依賴于其決策的有效實施，因此在國務院部門整合的頂層設計之下，厘清中央與地方之間責任的關系是十分必要的。更好發揮中央和地方兩個積極性，賦予省級及以下機構更多自主權，增強地方治理環境能力。除中央有明確規定外，允許地方因地制宜設置相應的機構和配置職能，以發揮其地方積極性，有些資源由地方政府管理更加有利于其開發利用保護。

第三，資源管理和生態保護共同發展。僅僅依靠單門類資源管理機構推進生態保護的效果畢竟是有限的，資源管理應從傳統的單一門類資源管理轉向系統資源管理，即要對自然資源實行生態系統水平的綜合管護，在自然生態環境保護中既要防治出現權力真空區域，也要防止出現過多的權力交叉區域。

結論

我國目前的自然資源管理體制在不斷改革與進步，但新體制依舊面臨諸多問題，我國應順應世界自然資源管理體制的發展趨勢，并且結合自身特點，從自然資源管理體制的機構職能出發，對自然資源進行綜合管理，切實保障資源管理與生態保護協同發展，使自然資源在開發利用的同時與保護并進，深刻領會習近平鐘書記的生態文明建設重要戰略思想，以此促進新體制的穩固和發展，實現綠水青山就是金山銀山的發展理念。

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