關于堅持和完善生態(tài)文明制度體系的路徑研究

陳夢晴

摘? ? 要：黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生，闡明了生態(tài)文明制度體系在中國特色社會主義制度中的重要地位，為生態(tài)文明建設提供了制度遵循。本文旨在闡明生態(tài)文明制度體系的內(nèi)涵與重大意義，并在此基礎上提出可行性的對策建議。

關鍵詞：生態(tài)文明制度體系;自然資源;生態(tài)環(huán)境

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生，闡明了生態(tài)文明制度體系在中國特色社會主義制度中的重要地位，為生態(tài)文明建設提供了制度遵循。

一、堅持和完善生態(tài)文明制度體系的重大意義

1.堅持和完善生態(tài)文明制度體系是在總結我國生態(tài)文明建設歷程和經(jīng)驗的基礎上形成的科學方案。自1973年國務院出臺首部環(huán)境保護綜合性法規(guī)《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》以來，我國生態(tài)環(huán)境保護工作逐步開展。黨的十八屆三中全會首次提出“生態(tài)文明制度體系”，以習近平同志為核心的黨中央推動全面深化改革，加快推進生態(tài)文明頂層設計和制度體系建設，制定了 40 多項涉及生態(tài)文明建設的改革方案，修訂環(huán)境保護法，對生態(tài)文明建設進行全面系統(tǒng)部署。這是黨中央在總結我國生態(tài)文明建設成果和經(jīng)驗的基礎上提出的科學方案，為今后的生態(tài)文明建設工作指明了方向。

2.堅持和完善生態(tài)文明制度體系是立足現(xiàn)實需求，破解資源能源、環(huán)境污染問題的根本之舉。隨著生態(tài)文明建設工作不斷推進，我國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量正不斷好轉(zhuǎn)，但生態(tài)文明建設仍然面臨地域與行業(yè)發(fā)展不均衡、統(tǒng)籌規(guī)劃能力弱、環(huán)境監(jiān)管效力不足等嚴峻挑戰(zhàn)。我國的生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要日益增長的關鍵期，黨中央提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，是立足當前現(xiàn)實需求、解決生態(tài)環(huán)境保護難題的根本性舉措。

3.堅持和完善生態(tài)文明制度體系是實現(xiàn)美麗中國目標、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的重要舉措。黨的十九大報告提出，“到 2035 年，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)”。美麗中國建設關乎人民福祉和民族未來，堅持和完善生態(tài)文明制度體系正是當前推進生態(tài)文明體制改革、回應人民關切、實現(xiàn)美麗中國目標的行動方案，也是貫徹可持續(xù)發(fā)展思想、惠及子孫后代、實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的長遠舉措。

4.堅持和完善生態(tài)文明制度體系是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要維度。黨的十九屆四中全會闡明了國家治理體系的基本框架和四梁八柱。在生態(tài)文明建設領域，強調(diào)了生態(tài)文明建設關乎中華民族永續(xù)發(fā)展的突出地位，重申了生態(tài)文明制度體系建設的基本理念、基本國策、重要方針與目標方向。堅持和完善生態(tài)文明制度建設，是將生態(tài)文明的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要前提，也是實現(xiàn)全面深化改革的目標任務之一。

二、堅持和完善生態(tài)文明制度體系的總體要求

1.必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念。黨的十九大報告明確要求，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。這旨在實現(xiàn)經(jīng)濟價值和生態(tài)價值的內(nèi)在統(tǒng)一，彰顯了生態(tài)價值和生態(tài)效益的重要性。堅持和完善生態(tài)文明制度體系，必須牢固樹立和切實踐行綠水青山就是金山銀山的理念，正確處理生態(tài)與發(fā)展的辯證關系，為“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”、走綠色發(fā)展之路提供制度引領和制度支撐。

2.必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針。節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，充分體現(xiàn)了生態(tài)文明建設規(guī)律的內(nèi)在要求，準確反映了我國生態(tài)文明建設面臨的突出矛盾和問題，是我國生態(tài)文明建設的重要指導方針。堅持和完善生態(tài)文明制度體系，必須尊重自然規(guī)律、尊重生態(tài)建設規(guī)律，始終把節(jié)約資源和保護環(huán)境置于優(yōu)先位置，始終把自然恢復作為生態(tài)恢復的主要方式。

3.必須堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。生產(chǎn)發(fā)展是走文明發(fā)展道路的基礎環(huán)節(jié)，生活富裕是走文明發(fā)展道路的重要體現(xiàn)，生態(tài)良好是走文明發(fā)展道路的應有之義。保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，走生態(tài)發(fā)展之路才有生命力和可持續(xù)性。堅持和完善生態(tài)文明制度體系，必須處理好生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者之間的關系，堅定不移地走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

三、堅持和完善生態(tài)文明制度體系的具體實施路徑

（一）基于治理過程的生態(tài)文明制度體系建設路徑

1.源頭防治制度建設。一是健全和落實生態(tài)保護紅線制度。加快構建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線三大體系，將環(huán)境污染控制、環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風險防范有機銜接起來;二是建立資源高效利用制度。以歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度為基礎，明確每一寸國土空間的自然資源產(chǎn)權，建立和健全資源有償使用制度、全面節(jié)約制度與循環(huán)利用制度;三是優(yōu)化國土空間規(guī)劃制度。嚴格按照主體功能區(qū)定位劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，建立國土空間開發(fā)保護制度和用途管控制度，建立國家公園體制，形成全國統(tǒng)一、定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。

2.過程管控制度建設。一是完善污染物排放制度。建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，完善污染物排放許可制度、污染物排放總量監(jiān)測制度和控制制度;二是健全資源環(huán)境承載能力預警監(jiān)測制度。在摸清地區(qū)資源稟賦與環(huán)境容量的基礎上，完善資源總量管理制度、用量監(jiān)測制度和用途管制制度，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力用量用途監(jiān)測與實時預警;三是建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機制與陸海統(tǒng)籌制度。對大氣和水污染防治的重點區(qū)域陸續(xù)建立聯(lián)防聯(lián)控機制，形成陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系，促進沿海陸域和海洋生態(tài)保護良性互動、相互增益;四是健全生態(tài)環(huán)境修復制度。加強森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)保護，形成山水林田湖草一體化的保護和修復制度。

3.追責懲處制度建設。一是建立科學、嚴格的后果評價制度。健全生態(tài)文明制度體系建設目標評價考核制度，豐富考核內(nèi)容，強化環(huán)境保護、自然資源管控、節(jié)能減排等重要的約束性指標的管理;二是完善生態(tài)損害追責制度。探索建立自然資源資產(chǎn)負債表制度、領導干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)損益審計制度和生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度，為落實生態(tài)環(huán)境責任提供有力支撐;三是健全生態(tài)補償和生態(tài)壞境損害賠償制度。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度;對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度，將生態(tài)環(huán)境修復納入生態(tài)環(huán)境損害賠償責任方式中。

（二）基于治理主體的生態(tài)文明制度體系建設路徑

1. 政府監(jiān)管制度建設。一是健全決策程序與決策制度。各級政府應致力于完善生態(tài)文明建設的協(xié)商合作機制，明確議事規(guī)則與議事程序，同時，建立第三方環(huán)境影響評價參與機制，讓環(huán)境影響評價進入綜合決策;二是強化環(huán)保督察制度。進一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護督察工作的督察程序、督察權限、督察紀律和督察責任，落實地方政府環(huán)境保護主體責任，構建督政問責監(jiān)管體系;三是建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理聯(lián)動機制。結合主體功能區(qū)管理體制，探索建立上下聯(lián)動、區(qū)域統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機制。

2. 市場運行制度建設。一是建立健全資源環(huán)境使用權交易制度。建立用能權、用水權、排污權、碳排放權交易平臺，建立配套的測量與核準體系，明確交易價格機制與交易平臺運作規(guī)則，充分發(fā)揮市場機制與企業(yè)的主體作用;二是發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)與金融制度。圍繞綠色產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，完善機構建設、稅收制度與法律體系建設，積極推行綠色保險、綠色金融、綠色證券和綠色信貸，建立綠色投資者網(wǎng)絡和環(huán)境信息披露機制;三是推進自然資源與生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品的標準化建設。在自然資源資產(chǎn)管理制度框架下，探索自然資源的標準化體系建設，同時，建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標準、認證與標識體系，健全綠色產(chǎn)品認證有效性評估與監(jiān)督機制，增加綠色產(chǎn)品的有效供給。

3. 法律法規(guī)體系建設。一是完善生態(tài)環(huán)境法律體系，提升《環(huán)境保護法》的法律地位，加快環(huán)保單項法律的“立改廢”進程;二是完善生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)體系，加快生態(tài)環(huán)境行政法規(guī)的修訂。同時，地方立法機關可制定若干地方性法規(guī)，通過試點打通制度創(chuàng)新之路并進一步發(fā)展和完善;三是不斷完善環(huán)境資源糾紛解決制度，包括完善環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與法律援助機制等。

4.公眾參與制度建設。一是健全公眾參與激勵機制。通過搭建交流對話平臺、增加投訴舉報渠道、完善監(jiān)督舉報制度等方式拓寬參與渠道，同時創(chuàng)新工作方式與激勵機制，鼓勵公眾積極參與環(huán)保決策、主動參加環(huán)保活動、積極舉報生態(tài)環(huán)境違法行為;二是建立信息交流共享制度。政府應建立信息溝通機制，將生態(tài)文明建設領域的資料共享、經(jīng)驗交流和對話研討予以制度化;三是建立和完善生態(tài)文明宣傳教育制度。在全社會廣泛推行生態(tài)文明教育，倡導綠色人生規(guī)劃與全民節(jié)約風尚，引導公民的生態(tài)文明價值取向，使全社會形成生態(tài)自覺的意識。

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