對商業銀行代理國庫集中支付業務墊付清算資金的調查與思考

于海濱

國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎，以健全的財政支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托，支出款項時，由預算單位提出申請，經規定審核機構審核后，將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。目前，絕大多數地方國庫集中支付的操作流程主要是由財政部門在代理銀行開設國庫集中支付專戶，預算單位在需要購買商品或支付勞務款項時提出申請，經財政部門審核后，向代理銀行下達支付令，由代理銀行支付給收款人。同時代理銀行遵循 “先支付、后清算”的原則于當日營業終了之前進行清算。之前，代理銀行的違規操作大多是通過超額清算或“先清算，后支付”的方式套取財政資金。而隨著宏觀經濟的變化，集中支付業務的違規問題有了新的變化，近日，筆者通過實地走訪調查發現，某些經濟欠發達的縣域代理銀行在辦理集中支付業務時，沒有嚴格執行資金支付和清算管理的相關規定，存在延期清算并長期墊付集中支付資金情況。如某縣代理銀行于2019年10月至12月間，為集中支付業務墊資近3億元，墊付時間最長達29天、最短3天。代理銀行長期、大量的墊資行為既不利于銀行內部的風險管控，也影響了國庫部門對財政資金的監督管理，亟待進一步規范。

一、代理銀行墊付資金存在“三方”原因

（一）財政方面

一是剛性支出多，財政資金缺口大。2019年某縣剛脫貧摘帽，全年財政總收入為9.37億元，各項支出為36.74億元，其中 保工資、保運轉、保基本民生的“三保”支出達21.74億元，占總支出的59%，加上重點項目支出、征地拆遷補償等其他各項剛性支出，使財政資金更加捉襟見肘，如在2019年10月16日，國庫庫存僅為15.80萬元，直接影響了集中支付資金的清算。二是政策性支出時點集中的影響。為保障農民工工資足額發放到位，春節前夕，政府調動全縣可用資金集中撥付這些資金，使該縣在特定時間段出現資金缺口，對集中支付資金的清算造成一定影響。三是轉移支付資金未及時到位。地方政府由于自身財力不足，許多大型工程項目依靠上級財政部門的轉移支付。由于預期的資金到位與實際下撥存在時間差，政府為了加快工程進度，往往采取預先墊付資金的方式，這就難免擠占國庫集中支付清算資金。四是超額編制下發額度。財政部門在下發各預算單位集中支付額度時，并未考慮到實際可用財力，而是根據全縣各單位資金需求進行編制，因此導致了代理銀行在支付后由于庫存不足而無法清算，從而被動墊付資金。五是受疫情影響，2020年初，新冠肺炎疫情突如其來，該縣財政部門在上級防疫資金尚未到位的情況下先行購置了急需的各類防疫物資，也是代理銀行資金墊付的一個因素。

（二）代理銀行方面

代理銀行墊付財政集中支付資金的主要原因是受利益驅使。存款是各銀行業金融機構的利潤基點，財政資金因存量大、穩定性好，更是各項存款增長的重中之重。截至2020年3月底，該縣共有銀行業金融機構12家，各項存款195.74億元，而該代理銀行各項存款21.81億元，占全縣各項存款的11%，其中該行財政存款2.68億元，占該行各項存款的12%。在此情況下，代理銀行迫于維持財政存款的壓力，對集中支付墊付資金采取了默許態度。

（三）人民銀行方面

一是平衡各方綜合考慮。在當地政府的協調下，出于“穩民生，顧大局”，人行國庫部門在國庫庫存有限的情況下，被動優先保障基本民生和重點項目支出，從而間接造成代理銀行墊資;二是對代理銀行的監督機制建設滯后。在現行的法律制度框架內，國庫監督制度建設滯后于業務發展。現行國庫監督的主要依據基于1985年頒布的《國家金庫條例》，缺失對代理國庫新業務違規問題的明確處理規定。新修訂的《預算法》，并未細化明確國庫在商業銀行代理國庫集中收付業務方面的權責、范圍、手段等內容，導致對商業銀行違規行為缺乏處罰依據，沒有對商業銀行墊資的制約機制，導致國庫監管難度加大;三是相關職能部門缺乏協調合作。人民銀行開展國庫集中支付代理銀行業務檢查，主要由國庫部門負責組織實施，缺乏與支付結算部門的協調與合作，對零余額賬戶監管難以達到預計效果。

二、代理銀行墊付資金導致“三易”風險

（一）違規操作加系統缺陷，易形成資金風險

代理行在辦理集中支付業務中未按照《江西省商業銀行代理國庫集中收付管理暫行辦法》及雙方簽定的資金管理協議要求辦理集中支付業務，明知上一筆集中支付業務未能及時清算，還繼續為財政部門墊付資金，加上缺少對墊付資金有效監督的機制，導致墊付資金越滾越大。代理行開設的集中支付合約內部賬戶屬于風險級別較高的暫付類賬戶，大量的資金從該賬戶上墊付出去，而銀行業務系統對此賬戶使用無任何限制措施，容易讓別有用心的人利用此漏洞盜取資金，從而形成資金風險。

（二）剛性支出加資金缺口，易形成專項資金管理風險

長期、大量的墊資必定會影響代理銀行的資金運作，如果一旦墊付資金超出代理行承受能力或政策收緊，停止墊付資金并要求歸還，財政部門便得采取擠占、挪用其他資金或專項資金暫時彌補資金缺口，這種拆東墻、補西墻的方式，將會影響政府其他項目正常支出，形成專項資金管理風險。

（三）另類融資加無序擴張，易弱化預算約束力

將本應由財政資金支付轉為由銀行代為支付的行為，如果任其無限、無序的擴張，將導致預算管理約束力越來越差，不利建立全面規范透明、標準科學、約束有力的現代化預算管理制度。一是加劇了預算執行的隨意性。預算執行必須遵循“量力而行、收支平衡”的原則，但因代理銀行能通過墊付集中支付清算資金的方式為財政提供另類融資渠道，且方式隱蔽、手續簡單、成本低，有這部分銀行資金兜底，即使存在財力不足的情況，地方政府也能提前或超標上項目。二是影響了預算編制的科學性。由于“預算一經審批通過，便不得隨意更改”，在編制預算時，財政部門往往根據上年度預算執行情況進行編制。利用清算資金彌補了短時財政缺口后，影響到當地財政狀況的真實反映，從而降低了預算編制的準確性，增加了在預算執行過程中預算調整的頻率。三是墊付資金脫離預算監管。財政部門要求代理銀行墊付清算資金，形成了事實上的舉債行為，不符合《預算法》中“舉借的債務只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”的規定。同時由于這種舉債比較隱蔽，未納入預算管理，不利于風險控制。

三、幾點建議

（一）強化監督管理，優化業務流程

一是強化財政庫存的監測能力，人民銀行國庫部門要建立起低庫存預警機制，當發現財政庫存低位運行時并可能影響集中支付業務清算時，應通知財政部門及時調入資金，防止出現代理行支付后無法清算的現象，從而杜絕可能出現的支付風險。二是優化國庫資金業務流程。對現行商業銀行“先支付、后清算”代理集中支付業務模式予以改造，加快實現真正的國庫集中收付制度。目前，人民銀行國庫部門已建成高效、快捷的資金匯劃系統，完全具備了與商業銀行同等的資金清算能力，可以逐步采取由國庫直接支付并清算的業務模式，財政部門直接對人民銀行國庫下達支付令，國庫部門依托大小額支付系統，將資金點對點直接撥付到收款人（商品、勞務供應商），可以減少中間環節，財政資金精準直達，資金使用“一竿子插到底”，實現無在途、無沉淀，大大提高財政資金使用效益。三是建立協調合作機制。建立人民銀行與財政、代理銀行之間的協調合作機制，定期召開聯席會議互通情況、研究解決相關問題。

（二）強化預算約束，盤活專項資金

一是政財部門要嚴格按照《預算法》的要求，規范財政資金管理，加大對各項目撥付資金的跟蹤管理，對超期限還未使用完的資金要及時收回，并安排到其它急需支付的項目中去，盤活各類閑置沉淀資金，增加可用資金有效供給，從而減少對集中支付資金的擠占。二是財政部門要依據庫款余額合理下發額度，堅持“量入為出，先急后緩“的原則，切實維護預算的嚴肅性，防止資金支出的隨意性。三是政府部門要對全轄的各類項目進行清理，停建或暫停一些重復項目、使用率低、成效不明顯的項目，盤出更多的資金保障“三保”、重點項目支出，減少由于資金缺口擠占、挪用其他資金或專項資金產生的專項資金管理風險。

（三）依托信貸產品，拓寬融資渠道

由于政府建設工程較多涉及到保障農民工工資按時足額發放，時常在財政庫存不足的情況下，導致代理銀行先墊付資金。對于此類政策性強、可能造成較大輿情影響的剛性支出，可借助商業銀行信貸產品，拓寬融資渠道。如建設銀行的“民工惠”產品，是整合聯接建筑總包企業、勞務分包企業、農民工個人等多方信息，實時交互交易、資金及物流等“三流合一”信息，打通整個產業鏈，為勞務分包企業融資、農民工工資代發提供全流程在線操作的專屬產品。該產品主要針對政府重點項目工程，由政府擔保承諾，發放信用貸款給建筑總包企業，提供資金用于支付勞務分包企業、農民工個人工資等，可有效緩解財政資金壓力。

（四）完善考核制度，加強系統建設

一是代理銀行及其上級行應建立對該賬戶的考核辦法，嚴格按照《商業銀行代理國庫集中收付管理暫行辦法》及雙方簽訂的資金管理協議約定條款，及時、準確、安全處理集中支付業務，明確資金掛賬時間及未及時清理的處罰措施，從源頭杜絕長期墊資掛賬，防范可能出現的資金風險。二是代理銀行在日常業務處理時，當發現墊付資金未能及時清算，首先要暫停支付并及時與財政部門、國庫部門溝通，了解不能清算原因，保證每筆集中支付資金及時清算。三是代理銀行應完善業務系統功能，在業務系統中對墊資賬戶的業務加以限制，如發生墊付資金超過一定時限未及時歸還的情況，在下一個工作日將自動暫停辦理該賬戶集中支付業務。

作者單位：中國人民銀行撫州市中心支行