基層央行加強預算管理路徑選擇

侯良君

摘要：預算管理是單位為了實現既定的經濟或管理目標，通過預算編制、預算批復、預算分配、預算執行和預算監督等手段進行的相關財務活動;是基層央行依法履行職責，確保單位完成各項業務目標的重要手段;是單位財務管理的主要任務。筆者從基層央行財務預算管理的實踐出發，研究分析現狀，指出存在問題，探索改進路徑。

關鍵詞：基層央行 ?預算管理 ?路徑選擇

一、基層央行預算管理現狀

（一）預算編制方面

一是地市中心支行會計財務部門對預算編制工作非常重視，通過矩陣式管理模式，積極宣傳，耐心協調，將各業務部門參與到預算編制工作中來。二是滾動預算編制依據要求建立在各業務部門中長期業務發展規劃基礎之上，預算需求與業務發展的契合度更加密切，預算數據與實際執行數據的精確度明顯提高。三是縣支行沒有按一級預算單位編制上報預算，而是由中心支行負責納入中支級預算統一編制。

（二）預算分配方面

一是加強領導，集體決策。為了加強財務費用預算的分配管理，促進基層央行有效履職，保證費用預算分配公平、公正、公開，中支黨委高度重視預算分配工作，建立了科學合理的費用預算分配機制，將預算分配環節納入《財務費用管理辦法》的內容，從內部管理制度上進行了明確規范。二是堅持統籌兼顧，照顧基層，保障重點，兼顧特殊地區、特殊事項，預算資源向基層行傾斜，體現差異化管理，優先保障縣支行經費需求。三是預算分配由會計財務部門根據上級行相關政策和分配原則擬定分配方案提交黨委會議研究確定，重視定額標準建設及應用，公用經費和行政事業費采用定額標準分配的比重逐年提高，將預算績效評價結果納入預算分配因素考慮。四是根據黨委會議確定的分配指標，由會計財務部門下達預算指標分配通知，各機構依據下達的預算指標執行。

（三）預算執行方面

一是能夠按照上級政策文件和財經法規核算各項預算費用，嚴格各項預算資金的收支管理。二是認真貫徹落實“八項規定”精神和“約法三章”，確保預算資金專款專用，做到預算內未安排的經費堅持不予開支，既確保了預算資金的安全，又保質保量完成當年的預算核批指標。三是由于預算編制與預算核批指標和實際需求存在差異，部分項目在實施過程中不可避免地存在微調情況。

（四）預算監督方面

一是建立財務風險防控長效機制，地市中支加大了對縣支行的預算監督管理，通過財務管理系統實施動態監控。二是對縣支行開展年度財務預算執行情況現場檢查。三是每年接受上級或同級內審部門的預算管理審計。四是接受上級巡視、財務專項檢查、外部審計等監督。

二、基層央行預算管理存在的問題

（一）對預算管理認識不足，重視不夠

有的領導認為預算管理只是財務部門的事情，與其他部門沒有多少關系，未能理解預算管理對本單位工作的重要意義，看不到預算管理與各項工作的聯系，沒有把預算編制納入全行性的一項重要工作對待，缺乏對各部門參與預算編制工作的領導、協調、管理、支持力度，預算管理意識不能與時俱進。缺乏“先有預算、后有支出，沒有預算、不得支出”和“安排打醬油的錢不能用于買鹽”的預算管理理念，重支出總數控制，輕支出結構控制，預算約束觀念淡薄。

（二）各部門參與預算編制積極性、主動性不強，上下溝通交流、橫向密切配合不夠

會計財務部門無法在短時間內調動各部門參與的積極性，各部門對預算編制缺乏必要的調查論證，沒有充分考慮中長期業務發展規劃、工作任務、工作重點，預測評估不全面，預算編制的依據不夠充分，存在馬虎應付現象，使編制的預算與實際情況存在偏差。

（三）留給基層行預算編制的時間較短

預算編制工作量大，時間緊、任務重，預算編制缺乏所需的大量基礎信息，對年度預算缺乏充分的預測與詳細的規劃，財務人員只能憑自己的思路來編報，預算編制粗糙，內容簡單，導致單位預算編制的質量大打折扣。

（四）預算執行進度不均衡，執行有偏差

基層各行沒有對預算執行進行科學計劃，而是順其自然，習慣性操作，上半年執行少，下半年執行多，前三季度執行慢，第四季度突擊花錢。沒有預算就不能開支的原則難以堅持，如有些特殊費用必須要支付的，但在預算編制時沒有考慮到，沒有編入預算;有些項目已經編入預算，但在實施時又被取消等情況時有發生，支出管理控制不嚴，隨意性大，執行偏差大，給預算管理工作造成很大被動。預算調整和追加比較頻繁，導致整體預算管理工作不夠嚴謹、科學。

（五）基層行人員少

會計財務業務操作一人多崗現象嚴重，會計財務從業人員大多缺乏財務預算管理方面的專業知識和工作經驗，預算管理工作者主要從現有職工中選拔轉崗從事財務工作，未經過專業學習訓練，專業知識和業務技能差強人意，難以適應預算管理科學化、規范化、標準化的要求。縣支行未設立專門的內部審計監督機構和配備監督人員，沒有時間和精力開展同級預算執行情況監督檢查，容易形成監督空白。

三、基層央行強化預算管理的路徑

（一）提高認識，轉變觀念

一是加大對單位領導及財務人員的培訓力度，認真學習《預算法》及相關政策法規，提高預算管理政策水平，轉變思想觀念和管理方法。單位領導應充分認識到強化預算管理對促進單位各項工作的重要作用，高度重視預算編制的重要性，改變只重費用開支審批，不重預算編制的管理模式，帶頭宣傳預算編制及管理的重要意義，引導和增強全員預算管理參與意識。二是摒棄預算編制只是會計財務部門的事情這種思想，領導要把預算編制、預算管理納入全行性的一項重要工作對待，號召動員各部門參與到預算編制及管理工作中來，充分調動參與預算管理的積極性。

（二）完善預算管理內部制度

一是制定符合基層行財務預算矩陣式管理的措施辦法，把預算編制、分配、執行、調整、控制、績效評價全過程預算管理納入內部管理制度范疇，在系統垂直領導基礎上成立以本級預算管理委員會、預算管理委員會辦公室、預算責任部門為主體的橫向管理機制。明確各崗位、各部門工作職責及各環節操作程序，通過制度形式把預算管理工作的關鍵環節固化下來，從而促進預算管理制度化、規范化和標準化。二是制定符合基層管理單位實際的預算管理考核辦法，建立預算執行序時、均衡、安全、有效的激勵機制。三是建立有效的支出約束機制，建立完善財務費用、財務人員崗位職責、接待費、會議費、培訓費、差旅費等管理制度，從單位內部建立起有效的支出約束機制，做到有章可循，有規可依，并且嚴格按制度辦事，堵塞漏洞，節約資金，防止經費支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各項資金的使用效益。四是強化開支計劃性，統籌安排使用各項經費，首先確保人員經費開支，其次保證必要的辦公經費需要，然后再按照輕重緩急安排其他項目的開支。計劃制定后，還必須嚴格執行，防止前緊后松，保證計劃的有效性。五是建立嚴格的經費開支審批制度，每一筆開支都必須取得合法有效的票據，并附有關批件，由經辦人員負責簽字，財務人員審核，領導審批后才能予以報銷。

（三）改革預算編制方法，合理安排預算編制時間

一是在“二上二下，分級編制，逐級匯總”的預算編制程序過程中，逐步擯棄“基數法”，推行“零基預算”，必須實事求是地掌握人員情況、業務發展需求，并以此為基礎，確定人員、業務經費水平，并綜合考慮內外部因素、歷史和未來因素的影響，科學預測業務發展變化，編制具前瞻性的預算。預算編制只有業務部門最有發言權，他們最熟悉自已部門的業務及工作打算，因此，要加強各業務部門的溝通協調，通力配合，以單位的主要任務為目標，上下統一，全員參與，一切從實際出發，應該增加項目及經費的必須增加，應該減少的項目及經費必須減少，沒有必要保留的項目及經費直接取消，避免所有預算項目簡單地按上年基數逐年遞增的方法。二是由于預算編制牽涉部門多、時間跨度長，是一個系統工程，它既要掌握單位方方面面的情況，又要考慮轄區機構及業務發展狀況;既要著眼于年度需求，又要考慮歷史，預測未來;既要滿足業務發展需要，還要考慮財力水平;既要講求局部效果，又要考慮整體效益，這其中包含著調查研究、綜合分析、項目論證、目標預測、協調平衡等大量工作，短期內是完成不好的。因此，預算編制必須要有足夠的時間保證。為了解決這個問題，可以提早啟動預算編制，延長預算編制時間，擴大預算編制周期。

（四）充分發揮預算對業務發展的保障、促進、引領作用

一是預算編制要從實際出發，依據來源要充分，建立在業務發展和依法履行基層央行各項職責所必須的財務收支基礎之上。由財務部門牽頭，分管領導親自抓，積極調動各部門參與預算編制的積極性，以年度規劃、工作任務、工作重點為目標，充分調研論證，采用科學的預算編制方法，參考以前年度預算執行情況、結轉結余情況、預算年度的收入增減因素、業務發展需要和財力可能，準確測算，不斷提高預算編制的質量水平。二是預算批復、分配、調整要體現實事求是的原則，堅持公平公正，統籌兼顧，照顧基層，切實保障重點，兼顧特殊地區、特殊事項，預算資源適當向基層行傾斜的原則;充分滿足業務發展、人員變化，保障履職、機構正常運轉需求的原則。三是預算執行要緊緊圍繞單位總體目標、中心任務、業務發展、履職盡責進行，在經費、物資、設備等方面予以充分保障。強化預算執行的力度，實行預算編制與執行對比分析，由單位財務人員對預算執行情況進行匯總，并與預算批復進行核對，及時向領導匯報反映預算執行情況，預算管理領導小組及時對預算執行進度進行合理規劃和安排，財務部門要堅持沒有預算不能支出，有了預算不能超支的原則，堅決維護預算的嚴肅性。

（五）完善預算監督評價機制

一是完善監督考核機制。成立以單位負責人為組長、分管領導為副組長、各部門負責人為成員的預算管理領導小組，把預算執行情況和績效評價結果與各部門工作目標考核相掛鉤，預算項目執行得好、績效評價高的部門適當加分，執行差、評價低的適當減分。二是定期開展預算管理監督檢查。內審和財務管理部門要認真履行監督檢查職責，每年通過同級監督、下查一級等監督方式，開展預算管理審計或財務專項檢查，圍繞預算編制、批復、分配、調整、執行等環節，及時發現和糾正存在的問題，降低預算執行偏差，促進預算管理工作規范化，提高預算管理工作質量和水平。三是把縣支行的預算管理監督納入中支內審及財務管理監督的工作范圍，彌補縣支行由于人員少、力不從心而導致的預算管理監督空白。四是建立預算管理績效評價機制。引入第三方評價機構，對單位各項目資金的使用效益進行嚴格的客觀公正評價，將績效評價結果作為衡量項目資金使用效益的最終標準，從而實現對預算項目資金使用的事前、事中和事后全過程的計劃、監督、評價及跟蹤管理，促進預算資金利用績效最大化。四是把單位預算內部監督和外部監督結合起來，形成良性的社會和群眾監督氛圍，建立年度預算執行情況在單位內部公示制度，必要時在外部網站上依申請公開，提高預算管理的公開性和透明度，增強預算管理的約束效力。

（六）加強培訓，提高財務人員業務水平

預算編制和預算執行都由單位財務人員來具體操作，財務人員業務能力的好壞高低直接影響單位預算管理水平的質量。一是會計財務部門要廣泛開展預算法規宣傳，在保證財務人員按時參加繼續教育的基礎上，有針對性地組織專業知識培訓，提升財務人員的業務素質，規范業務操作。二是財務人員要增強學習能力、溝通協調能力、業務操作能力、工作責任心和工作主動性，努力提升自身素質和預算管理工作水平。

作者單位：中國人民銀行麗江市中心支行