生態環境檢察公益訴訟案件辦理實踐探索與思考

陳士莉　劉亮

摘 要：辦理生態環境檢察公益訴訟案件，應圍繞公益保護核心，借助刑事案件辦理獲得案件線索和證據，并注重區分刑事與民事案件證明標準差異;明確行政公益訴訟案件證據收集重點;注重選擇最佳監督方式追索生態修復費用;強化檢察機關內部各部門、跨區域檢察機關以及檢察機關與行政機關之間的協作配合;強化源頭預防，推動完善公益訴訟配套制度，推進行政機關完善長效機制，實現對國家利益和社會公共利益保護最大化。

關鍵詞：生態環境保護 檢察公益訴訟 案件辦理

一、基本案情與辦理過程

自2017年3月開始，浙江舟山A清艙公司等四家船舶清艙公司在開展國際油輪洗艙業務中，為降低成本，將清艙中收集的1100余噸油泥交由B環保公司等公司及馮某等個人進行非法處置，每噸支付馮某200-600元不等處置費。馮某等人在無《危險廢物經營許可證》的情況下，將油泥從浙江舟山運至江蘇省宜興市、濱海縣、睢寧縣和江西省萬年縣以及山東省新泰市等地進行非法提煉、加工或傾倒。其中，2017年10月10日，馮某等人將A清艙公司部分油泥運至江蘇省睢寧縣一鄉鎮磚瓦廠內非法處置，經群眾舉報案發。其實際傾倒34噸，另有64噸尚未傾倒即被查獲。經鑒定，該油泥屬于危險廢物，其中，重金屬、放射性元素、病原菌等毒害物質不僅會嚴重污染水體、大氣和土壤，而且會引起人體器官中毒、癌變。

因本案橫跨四省七市，涉及33名被告，危害后果特別嚴重，公安部予以掛牌督辦，并交由睢寧縣公安局偵辦。徐州鐵路運輸檢察院（以下簡稱“徐州鐵檢院”）在履行批準逮捕職責[1]中發現公益訴訟案件線索，因案涉四省七市影響較為重大，遂將線索移交徐州市人民檢察院（以下簡稱“徐州市院”）。后徐州市院、睢寧縣人民檢察院（以下簡稱“睢寧縣院”）和徐州鐵檢院干警共同辦理相關公益訴訟案件。睢寧縣公安局偵查終結后，將本起涉及1100余噸油泥的刑事案件移送徐州鐵檢院審查起訴。

徐州鐵檢院在對公益訴訟案件立案之后，經訴前公告，無適格社會組織向法院提起民事公益訴訟。2018年7月26日，徐州鐵檢院向徐州鐵路運輸法院提起刑事附帶民事公益訴訟（附帶民事公益訴訟部分僅針對馮某等人在徐州境內非法傾倒油泥的行為）。2019年8月8日，徐州鐵路運輸法院作出一審刑事判決，判決A清艙公司等四家船舶清艙公司及馮某等被告人在承擔刑事責任的同時，連帶承擔應急處置費用587166元和后續處置費用（自2019年8月至實際處置完畢之日止），承擔案涉135.22噸油泥及油泥污染物的處置費用784276元，承擔恢復原狀的民事責任，并在《人民日報》或《新華日報》上公開賠禮道歉。

案件辦理過程中，睢寧縣院發現睢寧縣環境保護局（以下簡稱睢寧縣環保局）作為行政區域內對固體廢物負有監管職責的行政機關，存在怠于履職的行為，損害社會公共利益，遂向該局發出訴前檢察建議，督促其積極采取措施避免社會公共利益繼續受損。在該局明確表示拒絕接受檢察建議糾正違法行為的情況下，睢寧縣院向徐州鐵路運輸法院提起行政公益訴訟。[2]2019年11月15日，徐州鐵路運輸法院作出一審判決，確認睢寧縣環保局對危險廢物的貯存未全面及時履行環境保護行政監管職責的行為違法。2020 年7月，該案被中國政法大學檢察公益訴訟研究基地評選為“2019年度檢察公益訴訟典型案例”。

二、公益訴訟案件辦理實踐探索

（一）注重從刑事案件中獲得線索及證據

本案中，徐州鐵檢院在履行批準逮捕職責中發現，犯罪嫌疑人在睢寧境內傾倒油泥98噸（實際傾倒34噸），雖然屬地政府進行了應急處置，但該違法行為導致的生態環境受損情形并未消失，同時犯罪嫌疑人還有在外地非法處置油泥的行為，嚴重損害社會公共利益。該院根據與徐州市院建立的公益訴訟線索移送機制，及時將案件移送徐州市院。

徐州市院經初步審查，認為本案符合公益訴訟案件立案條件，鑒于案件發生地為睢寧縣，決定由徐州市院、睢寧縣院和徐州鐵檢院干警共同辦理該案。因刑事案件由睢寧縣公安局負責偵辦，睢寧縣院遂同步介入，從民事公益訴訟案件辦理角度圍繞污染物組成、應急處置費用、損害后果等方面對證據收集、固定等提出意見建議，在規范睢寧縣公安局辦案的同時，也為后續公益訴訟案件辦理奠定了證據基礎。

（二）注重選擇最佳方式追索生態修復費用

對發生于睢寧境內的非法傾倒油泥損害社會公共利益的行為，徐州鐵檢院進行了訴前公告，公告期滿沒有適格社會組織提起民事公益訴訟。此時，辦案人員面臨著提起刑事附帶民事公益訴訟還是單獨提起民事公益訴訟的選擇。辦案人員認為，刑事附帶民事公益訴訟在節約司法資源、形成追責合力和及時高效保護公益等方面優勢明顯。考慮到本案污染的突發性、時間的緊迫性，辦案人員根據“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條的規定，決定由徐州鐵檢院在提起刑事公訴的同時，就馮某等人在睢寧境內非法傾倒油泥的行為提起附帶民事公益訴訟。

（三）通過提起行政公益訴訟方式督促行政機關依法全面履職

“提起訴訟并不是制度設計的最終目的，根本目標還是通過督促行政機關依法履職，保護國家利益和社會公共利益。”[3]提起刑事附帶民事公益訴訟后，辦案人員并未止步，而是按照最高人民檢察院開展“公益訴訟回頭看”專項行動要求，對案件進行全面梳理，重點關注睢寧境內被查扣的135.22噸油泥及污染物（油泥98噸、油泥污染物37.22噸）處置情況。

首先，全面調查公益保護現狀。刑事附帶民事公益訴訟案件判決之后，睢寧縣院派員實地調查了案涉135.22噸油泥及污染物處置情況，發現案涉油泥及污染物一直存放在某危險品運輸公司院內，并未移交資質單位進行處置，貯存現場也未設置危險廢物識別標志。且該批危險廢物沒有采取封存等任何防揚散、流失、滲漏或者其他防止污染環境的措施，已造成二次環境污染。由此，初步確定因行政機關怠于履職，社會公共利益持續處于受損狀態。

其次，迅速準確確定責任主體。本案中進行應急處置的是嵐山鎮政府，睢寧縣環保局也參與了現場處置工作。根據環境保護法第10條以及辦案當時適用的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2016年修正）第10條、第17條、第52條和第55條等規定，縣級以上環境保護行政主管部門對轄區內固體廢物的收集、貯存、運輸和處置等各環節均具有法定的監管職責。通過調查，認定睢寧縣環保局在明知案涉油泥系具有毒性、易燃性危險廢物，需要依法收集、貯存并及時處置的情況下，在收集、轉移、貯存等過程中未采取任何防揚散、防流失、防滲漏等污染防治措施，亦未進行有效日常管護和采取應急處理措施，由此造成二次環境污染，致使社會公共利益持續受到侵害。

最后，及時制發訴前檢察建議并依法提起行政公益訴訟。睢寧縣院于2019年5月27日組織召開圓桌會議，邀請人大代表、政協委員、人民監督員全程參與，當場宣告送達檢察建議，督促睢寧縣環保局依法履行監管職責，盡快將案涉危險廢物移交有處置危廢資質的單位合法處置。睢寧縣環保局復函稱其沒有對固體廢物進行處置的職責，在睢寧縣院向其出具《風險提示函》的情況下，該局仍堅持認為其沒有監管職責，并表示后續也不會采取相應監管措施。睢寧縣院認為，睢寧縣環保局兩次復函的行為已經表明其將繼續怠于履行職責，該行為致使社會公益受損狀態持續存在且將進一步擴大，遂于2019年7月19日依法向徐州鐵路運輸法院提起行政公益訴訟，訴請法院確認該局對案涉危險廢物的貯存不履行監管職責的行為違法，判令該局依法履行監管職責，并于15日內將案涉危險廢物移交有處置資質的單位依法進行處置。訴訟過程中，睢寧縣環保局采取措施，將案涉油泥交由有資質的公司進行專業化處理。睢寧縣院遂依法變更訴訟請求。2019年11月15日，徐州鐵路運輸法院作出一審判決，確認睢寧縣環保局對危險廢物的貯存未全面及時履行環境保護行政監管職責的行為違法。

三、辦案思考

公益訴訟案件辦理應圍繞公益保護這一核心，立足檢察機關法律監督職能定位，充分運用各種方式實現對國家利益和社會公共利益保護的最大化。

（一）打造符合訴訟要求的公益訴訟證據鏈

一是注意借助刑事案件辦理獲得證據。刑事案件是生態環境檢察公益訴訟案件線索的主要來源。公益訴訟檢察部門應強化與刑事檢察部門的溝通聯系，盡早提前介入引導公安機關全面偵查取證，固定公益訴訟證據，夯實后續公益訴訟證據鏈。

二是注意區分刑事案件與民事案件證明標準差異。刑事案件要求犯罪事實清楚、證據確實充分，民事案件則采取高度蓋然性證明標準。同時，要注意民事訴訟特殊的證據規則，如侵權責任法第66條規定的污染環境案件中因果關系證明的舉證責任倒置原則，以及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條規定的特定情形下的推定原則，這都為最大程度保護公共利益提供了依據。如在徐州市院提起的蘇州其安工藝品有限公司等環境民事公益訴訟案中，蘇州其安工藝品有限公司等將硫酸廢液運至徐州境內傾倒，被現場查獲3桶4.28噸，公安機關也僅以4.28噸移送審查起訴。但是，幾名被告均供述另外還通過找陌生司機隨機傾倒方式非法處置了68桶，但無法提供準確處置地點。檢察機關認為，有證據證明被告產生危險廢物并實施了污染物處置行為，被告拒不提供其處置污染物情況等環境信息，導致無法查明污染物去向，可以推定其余68桶硫酸廢液被非法處置并污染了環境的事實成立。據此所提訴訟請求全部得到法院判決支持。

三是注意行政公益訴訟案件證據收集重點。行政公益訴訟設置了訴前程序，其目的在于督促行政機關自行糾正違法行為。因此，對于此類案件，在就檢察機關發出檢察建議前行政機關違法行政或怠于履職行為證據進行固定的同時，更要注意固定檢察建議發出后行政機關未按照檢察建議內容及時糾正違法行為，致使國家利益、社會公共利益持續處于受損害狀態的證據，后者是調查取證的重點。

（二）打造跨部門、跨地區、跨行業的追責協作鏈

一是強化檢察機關內部各部門的協作。內部協作是開展公益訴訟工作的基礎性要求，就業務部門來看，刑事檢察、控告申訴、民事檢察等部門在履職中都可能發現公益訴訟案件線索，此時建立健全內部線索移送機制就尤為重要。還要強化與信息技術、警務等部門的協作，如徐州市院先后出臺《司法警察協助民事行政檢察部門辦案工作規范》《信息技術支持公益訴訟暫行工作辦法》，有效推動公益訴訟工作開展。在上述油泥案中，徐州市院充分運用建立的一體化辦案機制，在全市范圍統一協調相關案件的辦理，并配備必要的技術人員和司法警察，通過內部協作，有力推動案件快速辦理。

二是強化區域間檢察機關的協作配合。當前，跨地區傾倒危險廢物的現象日益多發，嚴重污染被傾倒地的生態環境，危害群眾生命健康。“檢察機關作為法律監督機關， 雖然不直接開展污染物跨區域轉移問題的治理和防控工作，但是可以針對污染物跨區域轉移案件的特點，整合打擊、保護、預防、教育、修復職能，靈活運用立案監督、批準逮捕、提起公訴、提起刑事附帶民事訴訟、民事行政案件抗訴、提起民事行政公益訴訟等職能，強化對污染物跨區域轉移行為的法律監督。”[4]上述油泥案就是一個典型的跨地區傾倒廢物案件，對生態環境造成的損害也十分嚴重。本案的辦理過程也凸顯了強化區域特別是相鄰地區檢察機關協作配合的重要性。2019年底，徐州市院牽頭蘇魯豫皖四省二十個城市組建淮海經濟區檢察公益訴訟聯盟，以更加細致完善的跨地區協作機制為依托，推進檢察一體化建設，堅決打掉灰色產業鏈，實現公益保護最大化。

三是強化與行政機關的深度協作配合。“在不同的國家機關中，職能定位、資源配置不同，維護公共利益的效果也不相同。行政機關是公共利益的第一順位的代表，其不僅負有維護公共利益的法定職責，也有能力和資源能夠維護好公共利益。”[5]因此，檢察機關在辦理生態環境公益訴訟案件中，要強化與行政機關的協作配合。在上述油泥案中，檢察機關及時從環保、市場監管、稅務等行政機關調取涉案公司的環評報告、公司登記變更、稅務繳納以及應急處置費用支出等證據材料，為準確提出訴訟請求提供了有力保障。徐州市檢察機關除與行政機關建立常態化的線索共享、協作取證等機制外，還探索與生態環境、水務等部門細化創新“生態損害賠償+公益訴訟”“河湖長+檢察長”等工作機制，取得良好成效。結合地區公益保護實際需要，與相關行政機關聯合成立了江蘇省首家檢察公益訴訟宣傳教育基地、首家公益訴訟英烈保護基地，形成公益保護合力，取得良好成效。

（三）打造推進鞏固社會治理現代化的創新鏈

一是強化源頭預防。案件辦理中，要強化對不同個案背后隱藏共性問題的深入分析，全面剖析導致生態環境資源頻遭破壞的深層次原因，對制度方面存在的問題，及時提出修改完善建議。對于違法者的嚴重違法行為，要注重從源頭進行預防打擊，例如對于嚴重污染企業，可建議相關部門停止對其上市核查或再融資核查，并將其違法行為通報中國人民銀行等部門，在市場準入、信貸優惠、政策扶持等方面對其進行限制，倒逼其強化守法意識，增強預防效果。

二是積極推動完善公益訴訟配套制度。檢察公益訴訟制度在我國正式設立至今只有3年時間，許多配套制度還不完善。檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中，針對遇到的實際問題應積極探索創新解決方式，為公益訴訟配套制度和立法完善提供司法實踐。徐州市院在開展公益訴訟工作過程中，在全國范圍內首次探索提出公益訴訟懲罰性賠償制度，建立了全國第一家公益訴訟專家庫，較早探索推動政府建立公益訴訟專用賬戶，用于解決公益訴訟辦案經費、款項收支實際難題。上述油泥刑事附帶民事公益訴訟案中各被告繳納的生態環境修復費用全部交至徐州市環境保護公益基金專項資金賬戶，專項用于修復受損生態環境。

三是注重推進行政機關完善長效機制。“公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度設計，彰顯了其高度契合國家治理要求的獨特優勢。”[6]在案件辦理過程中，應堅持系統思維，結合辦案情況及時對行政執法中存在的共性問題進行分析研判，促使行政機關開展系統治理并完善長效機制，促進依法行政，推進國家治理體系和治理能力現代化。

注釋：

[1]按照江蘇省人民檢察院《關于對徐州市環境資源類刑事案件集中管轄的批復》規定，自2017年8月1日起，徐州市域內生態環境及資源類刑事案件由徐州鐵路運輸檢察院集中管轄。

[2]按照江蘇省高級人民法院《關于南京市中級人民法院、徐州市中級人民法院開展行政案件集中管轄試點工作的批復》規定，自2016年4月1日起，徐州市各基層人民法院管轄的一審行政訴訟案件統一由徐州鐵路運輸法院集中管轄。

[3]轉引自彭波：《看護公共利益 凝聚治理合力》，《人民日報》2019年2月28日。

[4]鄒曉春、劉文安、顏翔：《用證據鎖定危險廢物跨省傾倒案——江西省余江縣檢察院查辦“黃某、于某污染環境案”紀實》，《人民檢察》2017年第22期。

[5]胡衛列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學院學報》2020年第2期。

[6]同前注[5]。