應(yīng)當(dāng)招標(biāo)而違法詢價(jià)采購(gòu)行為的刑法解釋

程天民

摘 要：根據(jù)刑法文理、目的、邏輯和體系解釋理論，招標(biāo)采購(gòu)中的串通投標(biāo)行為與本應(yīng)招標(biāo)而違法以詢價(jià)等其他方式采購(gòu)中的串通報(bào)價(jià)行為，在社會(huì)危害性、行為違法性及應(yīng)受刑罰處罰性方面基本相當(dāng)。因此，對(duì)于故意以詢價(jià)采購(gòu)規(guī)避本應(yīng)招標(biāo)采購(gòu)中出現(xiàn)的串通報(bào)價(jià)行為，應(yīng)當(dāng)以串通投標(biāo)罪定罪處罰。

關(guān)鍵詞：采購(gòu)方式 串通報(bào)價(jià) 罪刑法定 刑法解釋

政府采購(gòu)活動(dòng)中出現(xiàn)串通報(bào)價(jià)行為，嚴(yán)重?cái)_亂了公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)采購(gòu)秩序，侵害了他人合法權(quán)益甚至國(guó)家和社會(huì)公共利益。對(duì)此，刑法第223條專門規(guī)定，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。理論與實(shí)務(wù)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，該法律條文僅適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的串通投標(biāo)行為，不能適用于《政府采購(gòu)法》規(guī)定的除招標(biāo)之外其他采購(gòu)方式中的串通報(bào)價(jià)行為。但是，對(duì)于故意以詢價(jià)采購(gòu)等方式規(guī)避招標(biāo)采購(gòu)，在此過程中出現(xiàn)的串通報(bào)價(jià)行為，是否構(gòu)成串通投標(biāo)罪爭(zhēng)議較大。

[基本案情]2016年至2018年，某地政府財(cái)政預(yù)算8億元，分兩次以詢價(jià)方式采購(gòu)新城建設(shè)所需苗木。甲園林公司得知消息后，與其他5家園林公司共謀“圍標(biāo)”該項(xiàng)目，由甲園林公司統(tǒng)一制作《投標(biāo)報(bào)價(jià)書》、統(tǒng)一支付保證金、統(tǒng)一組織參與詢價(jià)競(jìng)標(biāo)。在首次詢價(jià)采購(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)詢價(jià)環(huán)節(jié)，包括甲園林公司在內(nèi)的6家園林公司投標(biāo)文書幾乎相同，被評(píng)審專家以“廢標(biāo)”處理。之后該苗木項(xiàng)目重新啟動(dòng)，甲園林公司完善了相關(guān)資料，最終在兩次詢價(jià)采購(gòu)中均以最低報(bào)價(jià)成交，取得《中標(biāo)通知書》，成為該苗木項(xiàng)目供應(yīng)商。

案發(fā)后，偵查部門以甲園林公司涉嫌串通投標(biāo)罪立案?jìng)刹椤＝?jīng)政府有關(guān)部門認(rèn)定，根據(jù)《投標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，該地新城建設(shè)苗木項(xiàng)目資金共計(jì)8億元屬于應(yīng)當(dāng)招標(biāo)項(xiàng)目。檢察機(jī)關(guān)在審查起訴期間，以事實(shí)不清、證據(jù)不足兩次退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查。該案經(jīng)兩級(jí)檢察院檢察委員會(huì)審議討論，對(duì)甲園林公司是否構(gòu)成犯罪意見分歧較大，最后依法作出了存疑不起訴處理。

第一種意見認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》第26條規(guī)定：“政府采購(gòu)采用以下方式：（一）公開招標(biāo);（二）邀請(qǐng)招標(biāo);（三）競(jìng)爭(zhēng)性談判;（四）單一來(lái)源采購(gòu);（五）詢價(jià);……。”這些采購(gòu)方式是并列關(guān)系，而非隸屬關(guān)系。根據(jù)罪刑法定原則，刑法第223條關(guān)于串通投標(biāo)罪的規(guī)定，只適用于公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式。案涉苗木項(xiàng)目是以詢價(jià)方式采購(gòu)，故不應(yīng)以串通投標(biāo)罪追究甲園林公司在詢價(jià)中串通報(bào)價(jià)行為的刑事責(zé)任。

第二種意見認(rèn)為，政府主管部門出具意見認(rèn)為該苗木項(xiàng)目屬于招標(biāo)范疇，《招標(biāo)投標(biāo)法》第4條作出禁止性規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。”該地政府部門刻意規(guī)避《投標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，違法以詢價(jià)方式采購(gòu)本應(yīng)投標(biāo)采購(gòu)的苗木項(xiàng)目。在采購(gòu)過程中又出現(xiàn)“詢價(jià)競(jìng)標(biāo)”“投標(biāo)報(bào)價(jià)書”“中標(biāo)通知書”“廢標(biāo)”等字眼，模糊招標(biāo)投標(biāo)與詢價(jià)采購(gòu)的界限，也表明該苗木項(xiàng)目沒有嚴(yán)格完全按照詢價(jià)方式進(jìn)行采購(gòu)，事實(shí)上也有邀請(qǐng)招標(biāo)的性質(zhì)和具體行為，邀請(qǐng)招標(biāo)中的串通報(bào)價(jià)行為可以適用刑法第223條之規(guī)定，以串通投標(biāo)罪追究刑事責(zé)任。

筆者認(rèn)為，本案表面上看是采購(gòu)方式的認(rèn)定問題，實(shí)質(zhì)上是對(duì)應(yīng)當(dāng)招標(biāo)采購(gòu)而違法以詢價(jià)等其他方式采購(gòu)過程中串通報(bào)價(jià)行為的定性問題。筆者同意第二種意見，甲園林公司的串通報(bào)價(jià)行為構(gòu)成串通投標(biāo)罪。雖然罪刑法定原則對(duì)招標(biāo)采購(gòu)之外的串通報(bào)價(jià)行為作了一定入罪限制，但是罪刑法定原則并不禁止適用者對(duì)刑法作出必要且合理的解釋。“根據(jù)刑法解釋原理，對(duì)刑法用語(yǔ)，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，結(jié)合現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境，作出符合同時(shí)代一般社會(huì)觀念和刑法精神的解釋。這并不違背罪刑法定原則，相反是貫徹罪刑法定原則的當(dāng)然要求。”[1]因此，在面對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)的復(fù)雜情勢(shì)時(shí)，有必要對(duì)串通投標(biāo)罪相關(guān)法律規(guī)定作出文理、目的、邏輯和體系解釋，以符合罪刑、罪過、罪責(zé)相統(tǒng)一的要求。

一、刑法文理解釋之適用

文理解釋通常是指依照法律條文本身的字義或者依照相關(guān)詞義、語(yǔ)法規(guī)則等來(lái)深度闡明法律規(guī)范可能含義的解釋方法。從字義上理解刑法第223條關(guān)于串通投標(biāo)罪的規(guī)定，有關(guān)“投標(biāo)人”“招標(biāo)人”是招投標(biāo)活動(dòng)中對(duì)采購(gòu)方、供應(yīng)商的特有稱謂，其他采購(gòu)方式對(duì)相應(yīng)當(dāng)事人的稱謂有所不同，這也是甲園林公司不構(gòu)成犯罪的重要理論支撐。但是對(duì)法律條文的理解不能僅看字面意思，是否屬于招標(biāo)不應(yīng)僅看形式更要注重內(nèi)容。從語(yǔ)法規(guī)則、法律詞義等方面分析，招標(biāo)應(yīng)當(dāng)包含有形式上的招標(biāo)和實(shí)質(zhì)上的招標(biāo)兩種。形式上的招標(biāo)是指嚴(yán)格規(guī)范地依照《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)程序組織實(shí)施的采購(gòu)行為，實(shí)質(zhì)上的招標(biāo)是指對(duì)于應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目采取了《政府采購(gòu)法》規(guī)定的除招標(biāo)之外的其他采購(gòu)方式予以采購(gòu)的行為。本案中，該苗木項(xiàng)目屬于應(yīng)當(dāng)招標(biāo)范疇卻違法以詢價(jià)之名采購(gòu)（包括成立詢價(jià)小組、發(fā)出《詢價(jià)通知書》、以最低價(jià)成交等），實(shí)施中又出現(xiàn)“詢價(jià)競(jìng)標(biāo)”、《投標(biāo)報(bào)價(jià)書》、“廢標(biāo)”、《中標(biāo)通知書》等含有招標(biāo)性質(zhì)的文書資料。形式上看采購(gòu)方式混亂，既有詢價(jià)又要招標(biāo)，但透過現(xiàn)象看本質(zhì)，詢價(jià)只是外在表象，邀請(qǐng)招標(biāo)才是內(nèi)在本質(zhì)，目的在于簡(jiǎn)化程序、便于操作或者脫離監(jiān)管，其屬于實(shí)質(zhì)意義上的招標(biāo)，相應(yīng)的串通報(bào)價(jià)行為適用刑法第223條予以處罰，才能達(dá)到“罪”與“行”的統(tǒng)一。

二、刑法目的解釋之適用

“任何一個(gè)刑法條文都是立法者在特定目的指導(dǎo)下形成的，但是在時(shí)過境遷之后，即使法條文字沒有任何變化，法條目的也可能已經(jīng)改變。”[2]因此，在解釋刑法時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮刑法欲實(shí)現(xiàn)的目的，進(jìn)而做出符合刑法目的的解釋。從《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》制定目的看，主要在于保護(hù)平等有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和政府采購(gòu)效能最大化。但串通行為的介入違背了誠(chéng)實(shí)信用原則，限制了自由競(jìng)爭(zhēng)秩序和市場(chǎng)優(yōu)化配置，削弱了政府采購(gòu)制度的效能發(fā)揮。特別是在財(cái)政資金投入較大的重大工程建設(shè)項(xiàng)目中，串通投標(biāo)行為危害更為嚴(yán)重，不僅擾亂市場(chǎng)采購(gòu)秩序、損害政府公信力，使市場(chǎng)資源得不到最優(yōu)配置，還可能出現(xiàn)偷工減料等“豆腐渣”工程。因此，立法機(jī)關(guān)專門在刑法中設(shè)立串通投標(biāo)罪，以懲治此類犯罪、保護(hù)公共利益和群眾安全。本案中，該苗木項(xiàng)目資金投入大、項(xiàng)目規(guī)模大、對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響大，與《政府采購(gòu)法》第32條規(guī)定的“采購(gòu)的貨物規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價(jià)格變化幅度小的政府采購(gòu)項(xiàng)目”適用詢價(jià)采購(gòu)不同，其串通報(bào)價(jià)行為對(duì)刑法所保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)秩序、政府公信力等均產(chǎn)生更為惡劣和嚴(yán)重的影響。如果對(duì)應(yīng)當(dāng)招標(biāo)采購(gòu)而違法詢價(jià)采購(gòu)中的串通報(bào)價(jià)行為，僅按照《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》等規(guī)定，給予不予退還保證金、處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款、沒收違法所得、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等處罰，顯然達(dá)不到懲治犯罪與保護(hù)法益的目的。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法犯罪“很大程度上是通過行為人預(yù)先的利弊權(quán)衡與理性計(jì)算后付諸實(shí)施的。”[3]行為人獲得巨額非法利益與所承擔(dān)的法律責(zé)任不對(duì)等，一定程度上也會(huì)助長(zhǎng)潛在違法者的僥幸心理。因此，對(duì)此類法益侵害較大、危害后果嚴(yán)重的串通報(bào)價(jià)行為，適用刑法第223條進(jìn)行規(guī)制具有一定的必要性和合理性。

三、刑法邏輯解釋之適用

邏輯解釋是結(jié)合立法精神、聯(lián)系具體實(shí)際，綜合運(yùn)用邏輯的方法、推理的方式來(lái)闡述刑法條文的基本含義。在邏輯解釋框架下，行為人同等的主觀犯意、同等的危害行為、同等的危害后果，理應(yīng)受到同等的刑事處罰，這是法律面前人人平等原則的基本邏輯，也符合同害同罰的常識(shí)常理。“兩個(gè)人在類似的條件下作出類似的行為，褒獎(jiǎng)其中一個(gè)而貶損另外一個(gè)在道德上就是值得懷疑的。”[4]本案中，無(wú)論是犯罪嫌疑人的供述、相關(guān)參與者的證人證言，還是上級(jí)主管部門的意見，均認(rèn)為兩次共計(jì)8億元的苗木采購(gòu)項(xiàng)目屬于政府招標(biāo)項(xiàng)目。犯罪嫌疑人對(duì)其共謀圍標(biāo)及其行為違法性具有明確的認(rèn)知和直接的故意，也實(shí)施了串通報(bào)價(jià)的系列違法行為，直接侵害了刑法所保護(hù)法益客體。與普通招標(biāo)中的串通投標(biāo)行為相比，其主觀犯意、違法行為及危害后果大體相當(dāng)。如果對(duì)此種行為不同等地追究刑事責(zé)任，必然造成刑事法律適用上的不平等。“同害不同罰”現(xiàn)象也會(huì)對(duì)個(gè)別人員為謀取非法利益，刻意以其他采購(gòu)方式替代招標(biāo)逃避刑事處罰形成錯(cuò)誤引導(dǎo)，進(jìn)而導(dǎo)致政府采購(gòu)市場(chǎng)的混亂。

四、刑法體系解釋之適用

體系解釋是將具體刑法條文置于整個(gè)刑法甚至整個(gè)法律體系中進(jìn)行考量，避免出現(xiàn)刑法條文之間、法律與法律之間以及法律適用及價(jià)值判斷上的矛盾。1997年的刑法關(guān)于串通投標(biāo)罪的規(guī)定，源于1993年的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（2019年修訂），先于1999年的《招標(biāo)投標(biāo)法》（2017年修訂）和2002年的《政府采購(gòu)法》（2014年修訂），刑法條文的滯后性已經(jīng)與社會(huì)發(fā)展的多樣性不相適應(yīng)。刑法第223條存在對(duì)串通投標(biāo)罪的罪狀描述不具體、對(duì)串通投標(biāo)罪的行為方式規(guī)定不完善、與相關(guān)法律銜接不到位等問題[5]。如《政府采購(gòu)法》第77條規(guī)定供應(yīng)商與采購(gòu)人、其他供應(yīng)商或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)惡意串通等六種情形，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，刑法沒有與之對(duì)應(yīng)的具體條文;《招標(biāo)投標(biāo)法》第54條規(guī)定投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)或以其他方式騙取中標(biāo)，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，刑法也沒有與之對(duì)應(yīng)的條文。

綜上，雖然刑法謙抑性原則要求嚴(yán)格把握入罪標(biāo)準(zhǔn)，但是出罪入罪是刑事立法定罪問題的一體兩面。通過刑法解釋理論分析，從整個(gè)政府采購(gòu)法律體系和有效懲防違法犯罪的角度來(lái)看，對(duì)應(yīng)當(dāng)招標(biāo)采購(gòu)而違法以詢價(jià)等其他方式采購(gòu)中的串通報(bào)價(jià)行為適用刑法處罰十分必要，可以實(shí)現(xiàn)法益保護(hù)、維護(hù)法律體系協(xié)調(diào)性和法律實(shí)施統(tǒng)一性的目的。

注釋：

[1]最高人民法院刑一庭、刑二庭編：《刑事審判參考（第3輯）》，法律出版社2004年版，第141頁(yè)。

[2]張明楷：《刑法學(xué)》，法律出版社2016年版，第38頁(yè)。

[3]伍幗瑾：《經(jīng)濟(jì)犯罪的成本分析與預(yù)防》，《政治與法律》2003年第1期。

[4] [美]布魯克·諾埃爾·摩爾、查理德·帕克：《批判性思維》，朱素梅譯，機(jī)械工業(yè)出版社2012年版，第231頁(yè)。

[5]參見石經(jīng)海、李陽(yáng)陽(yáng)：《串通投標(biāo)犯罪的刑法治理》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2020年第3期。