自由貿易港背景下的三亞郵輪安全監管探討

郭振興 趙錳 三亞海事局

2019年以來，隨著國際經濟形勢的變化，特別是今年新冠疫情的肆虐，郵輪產業遭受巨大沖擊，但海南自貿港建設兩年多來，政策紅利不斷推出，本土郵輪企業的成立，南海郵輪無目的港游的推出，又給低迷的郵輪市場注入一劑強心針。在機遇與挑戰并存的時代，從政府到社會不斷優化營商環境的呼聲下，海事部門亟待與時俱進，適時調整對郵輪的安全監管舉措。

1.三亞市郵輪產業發展現狀

據記載，第一艘到訪三亞的郵輪是1984年廣州海運局的“馬蘭”號，緊接著巴哈馬籍“海洋珠寶”號、德國籍“歐羅巴”號等分別到訪。持續周期最長、噸位最大、給三亞郵輪產業發展推動最強的當屬麗星郵輪公司的“獅子星”號，自2000年起持續近3年，每周一個航班?？咳齺?。2006年，鳳凰島郵輪港建成了當時全國最大的8萬噸級郵輪碼頭，可一次性接待2000名游客出入境，年接待游客能力可達到60 萬人次。2011年11月，“寶瓶星”郵輪首次以三亞為母港，2014年三亞開通三條抵達越南的郵輪觀光航線，三亞郵輪到港艘次和旅客人數達到小高峰（見表1）。2015年，三亞鳳凰島國際客運碼頭2期建成，新增22.5萬噸泊位1個，15萬噸泊位3個。近兩年，受國際經濟形勢和新冠疫情的沖擊，三亞靠泊國際郵輪艘次跌至個位數，三亞傳統的旅游旺季是每年的冬季至次年的春節，今年的疫情恰恰發生在春節前夕，不僅給郵輪業也給全球的旅游產業造成了巨大損失。

表1 三亞鳳凰島郵輪碼頭國際郵輪旅客吞吐量表（單位：人次）

表2 鳳凰島郵輪碼頭國內客滾船旅客吞吐表

近年來，隨著國家南海戰略的整體推進，西沙旅游蓬勃興起。以“南海之夢”輪和“長樂公主”為代表的國內郵輪，開始涉足這一領域，且受到市場的廣泛歡迎。從表2看出，除了今年外，自2014年到2019年，西沙旅游人數和班次逐年遞增。

2.海事部門的郵輪監管舉措

郵輪一直是三亞海事局監管和服務的重點，在通航水域保障、防臺搜救、口岸聯檢、PSC、污染物接收等方面都采取了一系列措施。在通航水域保障方面，鳳凰島國際客運碼頭處于港務局老港區航道附近，鳳凰島國際客運碼頭掉頭區經常存在商船、漁船、游艇交織擁堵的現象。每一次郵輪進出港前，三亞海事局為確保郵輪靠離泊安全，都派出海巡艇進行航道清理必要時提供護航服務；每年臺風季節，三亞海事局作為三亞海上搜救分中心的辦公室，提前將氣象信息和防臺指令通報給郵輪公司和碼頭，協調南海救助三亞基地、郵輪公司和本地涉客船舶企業建立溝通合作渠道；在口岸聯合檢查方面，三亞海事局根據交通運輸部和有關部委達成的共識，對外輪實施一次性集中登輪，開辟綠色通道，提交無紙化材料一次性申報，最大限度地方便郵輪企業；在PSC和污染物接收管理方面，三亞海事局寄管理于服務當中，積極當好郵輪的“安全醫生”，按郵輪檢查窗口期進行PSC，通過查找缺陷來督促船方查漏補缺，指導郵輪和有關污染物接收單位簽訂協議，保證郵輪產生的大量生活垃圾和污油水得到無害化處理。

3.三亞市郵輪管理存在的短板

3.1 服務設施能力不足

三亞發展郵輪經濟起步較晚，碼頭考泊能力有大幅提升，但受地方經濟規模所限，碼頭服務能力不足、服務設施不完善。經過多年的建設，自鳳凰島2期投入使用后，郵輪停泊的泊位能力得到大幅增強，但綜合仍存在明顯不足。一是二期碼頭的通關聯檢、旅客接待設施未完善；二是碼頭管理人員和工作人員經驗不足；三是碼頭沒有專門的污染物接收設施和岸電配套設施，不能滿足當前防污染和環保政策的要求。

3.2 專業郵輪人才缺乏

郵輪經濟具有綜合性特征，由航海、餐飲、康樂、海關業務、法律、醫療等眾多部門組成，需要相關的專業人士來組織管理、協調。這對郵輪管理者的綜合素質要求較高，三亞極缺這樣的人才。近年來，很多高校開設新興的旅游專業課程，但郵輪旅游課程的偏少，導致我國郵輪產業的專業人才稀缺，缺乏熟悉國際郵輪碼頭經營管理、安全管理的高層人才。目前，三亞市的高校能夠設置郵輪旅游相關專業（郵輪乘務專業）的鳳毛麟角，遠不能滿足三亞未來建設郵輪母港和發展國際郵輪碼頭對專業郵輪人才的需要。

3.3 PSC專業水平不高

PSC被譽為海上安全的最后一道防線，是海事部門對外輪管理的利器?？坎慈齺喌泥]輪多來自于世界三大郵輪公司，無論從船舶整體狀況到船員素質都是一流的。但與之對應的是，三亞轄區日常管理的旅游船舶為主，且噸位小、數量多，船舶安檢員在面對國際郵輪的PSC時顯得力不從心，業務能力尤其是英語水平不足。同時郵輪靠港時間短，安檢時間長還存在影響船期的問題。

3.4 南海無目的航線郵輪帶來的挑戰

隨著海南建設自貿港步伐的加快，在郵輪產業方面，南海無目的游已提上日程。按照交通運輸部剛剛頒布的支持海南自貿港港口和航運業發展的舉措，要創新郵輪管理政策，鼓勵海南出臺優惠政策促進郵輪要素集聚，吸引郵輪產業相關企業在三亞注冊；開發運營涉及三亞、海口郵輪港的郵輪航線產品；支持符合條件的郵輪企業開展海南郵輪海上游試點，這些都給海事部門的監管提出新的挑戰。

3.5 郵輪搜救反應機制不足

郵輪載著數以千計的游客，安全問題應該排在郵輪旅游的第一位，郵輪的應急反應和救助是旅客和船舶安全的有力保障。三亞的海上應急反應受多種條件的影響：一是救助力量配備薄弱，風力在6級以下，可調用的海上救助力量為18艘救助船舶，而當風力在9-10級時，可調用的海上救助力量僅為2艘，當大型郵輪在遠海遇險時，可調動救助力量遠不能滿足要求；二是三亞海上搜救分中心無論從人員配備還是硬件設施，從現場指揮視頻到遠海通信設施，都不能滿足對遠海航行郵輪的救助需要；三是救助的社會參與度不夠，盡管過往船舶對事故船有救助的義務，但社會力量參與救助，往往增加了自身的航運成本，因此即便有社會力量參與海上救助，也難以確保證救助效果。

4.破解三亞郵輪管理難題的對策和建議

4.1 加大協調力度，指導企業完善服務設施

目前，三亞鳳凰島郵輪港2期泊位還沒有整體通過驗收，5、6號泊位還不能靠泊郵輪。海事部門應積極協調政府有關部門，督促碼頭企業加快完善碼頭相關設施，在污染物接收、岸電接入等方面加大投入，盡快完善硬件設施。郵輪港也應堅持內外資郵輪一視同仁，降低國內航運企業的有關收費，加快乘客進出港速度，共同做大郵輪市場這塊蛋糕。

4.2 政企齊抓共建，建立高效管理體制

郵輪旅游通常涉及旅游、交通、港口、海關、口岸等多個職能部門，需要建立有效的協調機制和合作規范，使各部門在更加廣泛的基礎上展開合作，如國家對郵輪的出入關和口岸管理還是采用一般的出入關和口岸管理條例，導致郵輪旅客出入關時間過長，出入口岸不方便。三亞作為郵輪旅游的先行者，必須建立規范統一、高效便捷的管理體制，方便快捷的通關政策是基本條件。

4.3 加強校企合作、扶持地方院校有關郵輪專業的壯大

發展郵輪經濟，離不開人才，建設海南自貿港，人才是第一要務。地方政府應鼓勵三亞本地院校成立有關郵輪專業，院校也應與郵輪企業加強合作。在這方面，我們應借鑒國內成熟經驗，高職院校與世界知名的郵輪企業建立長期合作關系，畢業生源源不斷的輸送到各艘頂級郵輪，海事部門也應扶持地方院校，在基本安全培訓等方面提供支持，壯大三亞的航海教育產業。同時，三亞也應制定優惠政策引進國內外郵輪旅游管理人才，并且積極創造條件選拔有能力、高素質的人才到郵輪發達國家學習。

4.4 建立郵輪實訓平臺，加快培養PSC專業人才

為了提高PSC人員業務能力，三亞海事局已與南海夢之旅郵輪有限公司簽訂了合作備忘錄。海事部門將以“南海之夢”輪為平臺，科學制定培訓計劃，大力培養安檢員。堅持“請進來、走出去”的方針，積極引入“外腦”，選派優秀安檢員到國內郵輪產業發展成熟的港口跟班，鍛煉隊伍。探索建立郵輪PSC“一小時機制”，對新船、船況較好的郵輪，采取分模塊快速檢查機制，最大限度降低對船方的影響。

4.5 簡化對南海無目的航線郵輪的檢查

在南海無目的航線郵輪的先行先試同時，探尋郵輪產業先行先試政策的合法性、合理性和必要性，對中資方便旗無目的航線郵輪嘗試開展每3個月一次現場監督，港口國監督按照選船標準確定的檢查周期開展，涉及我國專項檢查時不受檢查頻率限制。開展南海無目的航線中資方便旗郵輪進出口岸管理創新，郵輪在開展無目的地游航線首次經營進口岸時辦理一次進口岸審批和口岸查驗，同時根據經營航線的時間長短辦理定期出口岸許可證，參照中國籍船舶報告制管理，加強對郵輪產業協調發展和風險防控同步融合。

4.6 提升郵輪救助應急反應能力

加大救助力量的配備，有效完善郵輪的應急救助。一是從救助船舶配備上，增加抗風等級較大，功能齊全的專業救助船舶數量，提高救助種類和在惡劣天氣情況下進行救助的能力；二是加強同周邊國家合作交往，簽訂海上搜救雙邊協議，建立長效機制，定期舉行聯合搜救演習等；三是對三亞海上搜救分中心進行升級，更新設備，培訓人員；四是對到達三亞港口的郵輪，要求郵輪企業在某航線固定運營的，應簽署搜救互助協議；五是設立郵輪專項救助基金，對參與救助的船舶和人員給予獎勵和補償，提高社會參與度。

4.7 完善地方立法，建立三亞海域防污應急法律保障體系

現階段，我國關于海洋環境保護和防治船舶污染海洋環境管理的法律、法規較多。我國加入的有關國際公約也為加強船舶污染防治工作提供了管理依據和技術支持。但在船舶污染事應急反應體系的主管機構和各相關單位職責劃分方面均不夠明確，因此，政府和主管機關應結合三亞實際，加強地方立法研究，建立完善的應急反應法律體系，盡快從法律層面上明確船舶污染應急預案的法律地位，使之走上依法管理的軌道，以法律形式明確應急反應的組織、協調、指揮職責以及相關各方的責任、義務，確保應急反應的效果。