國土空間規劃背景下交通規劃變革與實踐

呂家友

摘 要：交通發展是社會經濟發展的反映，社會經濟發展階段的變化、空間發展理念的調整和空間規劃體系的優化，也對交通發展提出了新的要求。參照發達國家經驗和我國發展現實，傳統的交通發展理念和交通規劃方法需要轉型：本文基于國土空間規劃背景下交通規劃變革與實踐展開論述。

關鍵詞：國土空間規劃;背景下;交通規劃變革與實踐

交通規劃在城鄉規劃體系中占據重要地位，基本實現了二者之間的協同。在編制內容 中，交通樞紐是城市性質的組成部分;城市空間格局往往依托重要交通樞紐和廊道進行布 局;城市總規的強制性內容包括重大交通設施的用地黃線和主干道以上道路的紅線。在編制 體系上，交通與城市規劃也實現了對接（見下圖），并通過一系列法規、規范確定下來。如 《城市總體規劃編制審批管理辦法》提出城市總體規劃應與城市綜合交通體系規劃、城市軌 道交通線網規劃同步編制;《城市綜合交通體系規劃標準》提出城市綜合交通體系規劃的編 制、修改與評估應與城市總體規劃同步進行。

1 國土空間規劃內涵

國土空間是指國家主權與主權權利管轄下的地域空間，是國民生存的場所和環境，包括 陸地、陸地上的水域、領海、領空等。空間和規劃都是比較寬泛的概念，空間規劃在 1983 年歐洲區域規劃部長級會議通過的《歐洲區域/空間規劃章程》中首次使用，文中指出區域/ 空間規劃是經濟、社會、文化和生態政策的地理表達，也是一門跨學科的綜合性科學學科、 管理技術和政策，旨在依據總體戰略形成區域均衡發展和物質組織。中央出臺的《生態文明 體制改革總體方案》及《關于建立國土空間體系并監督實施的若干意見》都明確指出，空間 規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據。

2 相關注意事項

一是規劃理念上從注重服務城市發展到注重生態農業保護及空間資源的剛性管控。在“綠水青山就是金山銀山”的理念指引下，區域交通規劃從之前側重城市發展，交通便利，逐步轉變為生態保護、農田保護優先，更加強調對空間資源的有效管控，禁止交通規劃朝令夕改、隨意占用生態、農業用地的行為。二是規劃范圍上從以城市為核心拓展到市縣全域。國土空間規劃規劃范圍要求“全域覆蓋、全域管控、橫向到邊、縱向到底”，在此背景下的交通規劃應與空間規劃保持一致，市縣從城市為核心到全域規劃的轉變。三是規劃方式上從注重設施增量增長逐步轉變為基礎設施增量與存量優化并存。隨著城市過去數十年的交通基礎設施建設，區域重大基礎設施逐步完善，未來區域交通規劃也將從注重設施增量，逐步轉變為交通基礎設施存量優化和挖潛提效。四是規劃方法上從定性規劃逐步轉變為定量規劃。隨著技術進度，大數據、信息挖掘與統計等為開展定量分析與預測，提供了可能。隨著區域交通規劃要求科學性和準確性越來越高，未來區域交通規劃，將從現狀定性規劃為主逐步轉變為科學的定量規劃。

3 解決國土空間新形勢下綜合交通規劃問題的策略

3.1 明確規劃定位，建立綜合交通規劃體制機制

一是以新一輪國土空間規劃為契機，突出綜 合交通規劃在國家整體規劃體系中的地位，從部 門協調角度處理好綜合交通運輸規劃與國民經濟 規劃、國土空間規劃及其他交通相關規劃的關 系，完善補充資源配置機制。 二是通過與發改、鐵路和地方政府等的溝通 協調，以深化供給側結構性改革為出發點，推動 建立國家層面的綜合交通視角下各交通方式的規 劃體制機制，同時處理好中央和地方的關系，進 一步明確交通部門作為綜合交通規劃的主體。 三是適應當前城市群為主體的新型城鎮化發 展要求和區域協調發展要求，構建跨區域的綜合 交通運輸規劃協調體制機制，協調好國家級交通 規劃與城市群交通規劃、城市內外交通、城鄉交 通之間的關系，突破由于行政權責限制造成的對 交通運輸通道和節點等對象的規劃布局約束。

3.2 規劃理念上更加注重空間資源的剛性管控與保護

雖然近年來我國實行了最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，同時把嚴控各類建設用地總量作為相當長一段時期內的土地資源利用的重要原則。但總體上土地資源逐步減少，人均后備資源不足的形勢仍十分嚴峻。《關于在國土空間規劃中統籌劃定三條控制線的指導意見》指出基礎設施建設除“必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設”外，生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止基礎設施建設活動，同時要確保“永久基本農田面積不減、質量提升、布局穩定”，新的指導意見要求基礎設施建設必須采用高質量發展，集約高效用地的發展思路。《廣州市國土空間總體規劃（2018—2035年）》將交通發展與保護放在同等重要的位置，提出主動避讓及交通集約用地規劃理念。在區域規劃層面，交通廊道通過空間協調、正面清單方式主動避讓“三線”剛性管控區;在城市交通建設用地使用上，通過協調交通和產業、居住用地布局，將碎片化建設用地向交通節點和樞紐周邊集聚，提高土地開發強度和土地使用效率。在資源緊約束及生態大保護背景下，未來交通規劃應轉變現階段粗放式規劃模式，更加注重建設用地的集約化發展和精細化管理，加強對空間資源的管控和保護。

3.3 規范規劃程序，突出綜合交通規劃的落地保障

一是通過立法保障綜合交通規劃的權威性與 落地實施。綜合交通規劃立法應明確綜合規劃內 容，針對規劃編審程序、規劃內容、評價標準、 項目實施等作出規定。 二是做好綜合交通規劃與建設管理服務的協 調統一。樹立“規劃建設為運營、運營服務為乘 客”的理念，突出規劃的前瞻性，做好規劃與建 設管理服務全過程銜接。 三是建立綜合交通規劃評估反饋和動態調整 機制。借鑒國外交通規劃經驗，加強規劃實施評 估和滾動編制，建立規劃動態更新機制，同時處 理好動態調整機制程序與規劃嚴肅性的關系。

3.4 完善法規政策與技術標準

根據《意見》要求，要求到2020年逐步建立法規政策體系和技術標準體系，到2025年要健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系;“相關專項規劃的有關技術標準應與國土空間規劃銜接”。法規政策及技術標準體系的建立將同步于國土空間規劃編制的過程，要求專業技術人員在國土空間規劃體系編制完善的過程中不斷總結，為相關法規政策及技術標準的建立獻計獻策。近幾年，住建部聯合國家市場監督管理總局連續發布了若干項交通規劃領域技術標準和規范，其中《城市綜合交通體系規劃標準GBT51328—2018》是交通規劃領域在原有規劃體系基礎上，結合新形勢新要求發布的重要核心技術標準，交通規劃領域應當在國土空間規劃體系的框架下，充分發揮已公布的相關技術標準和規范的積極作用，通過實踐不斷完善綜合交通規劃的相關技術標準。

4 結語

國土空間是交通發展的重要載體，空間與交通兩者相互影響、相互反饋，我國每一次國土空間規劃戰略的轉變都伴隨著交通發展戰略的調整。近年來，我國交通發展形勢再次面臨重大變化：從內部看，我國已從一個交通基礎設施嚴重短缺的國家變成一個交通基礎設施水平較高的國家，實現了由“總體緩解”向“基本適應”的歷史性轉變;從外部看，國土空間逐步由增量發展向存量發展轉型，交通發展面臨日益嚴峻的資源環境約束。伴隨著國土空間規劃體系的確立，未來10～15年，我國交通發展與國土空間關系將進入新一輪的調整期。

參考文獻：

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