水環境多元共治視域下的社會組織參與行動策略、介入困境與拓展空間

劉雅婷

【摘要】生態文明建設的思想為更好開展環境整治，尤其是水環境治理指明了方向，其根治需要多元共治。社會組織作為水環境治理的多元主體之一，在實踐中的主要行動包括協助水環境監管、監督企業行為、普及環保理念等。在開展水環境治理行動中，社會組織面臨政府支持力度不夠、社會組織自身能力不足、外部協同機制不完善的問題。而對這些問題的解決，將有助于拓展社會組織共同參與水環境治理的更大空間。

【關鍵詞】生態文明;水環境治理;多元共治;社會組織

作為生態文明建設的重要一環，水環境的治理是一項復雜的系統工程，具有科學性、整體性、復雜性的特點，涉及多個主體，涵蓋多個領域，需要社會多元主體的協同治理。其中，社會組織因其具有專業性、志愿性和公益性等特點，在水生態文明建設和水環境治理中有著不可替代的優勢和作用。在水環境治理過程中，社會組織作為多元共治重要參與主體的行動是怎樣的？其功能和作用如何發揮？成效如何？存在什么困難？這些問題的厘清和探索對進一步拓展社會組織參與環境治理的空間和推進生態文明體制改革具有重要意義。

一、社會組織參與水環境治理的實踐面向和行動策略

在生態文明體制改革背景下，完善優化水環境治理體系，提升水生態建設成效，需要打造一個基于政府、市場和社會力量共同參與、分工協作的多元共治體系和運行機制，不斷發揮好政府的權威主導作用，調動企業、社會組織、公眾等多元主體之間的合作與互動。社會組織作為水環境治理與保護的多元主體之一，在普及環保知識、政策建議、促進公眾環境利益表達、水環境監督等方面發揮著獨特作用，是一支重要的環保力量。本文所涉武漢水環境保護社會組織主要是指以水環境保護和宣傳為主要目標的社會團體和民非組織，代表性的有武漢愛我百湖志愿者協會（簡稱愛我百湖）、武漢綠色江城環境文化發展中心（簡稱綠色江城）、武漢行澈環保公益發展中心（簡稱行澈環保）等。就該類社會組織在水環境治理中的實際行動來看，可以歸納為以下幾個方面。

（一）推動信息公開，協助水環境監管

政府既是水環境治理的主導者和社會組織的管理者，又是被監督者。社會組織因具有公益性、專業性、獨立的環境立場等特點，其對政府職能的監督，不僅有利于提高政府工作的透明度，推動政府信息公開，還憑借自身的低成本優勢，在一定程度上彌補了政府在水環境治理中的缺位和不足。湖北省內第一家專注于工業污染防治與監督的環保公益組織——武漢行澈環保公益發展中心，自2015年開始根據湖北省污染源環境信息發布系統（政府監督性監測系統平臺）的信息，通過微博發布武漢每月企業超標排放信息，并通過申請公開的方式，向武漢市生態環境局申請行政處罰信息公開，進一步推動了政府環境信息的公開。各社會組織還借助當地的主流報紙和電視等媒體，就湖泊保護等水環境問題進行輿論監督和向政府質詢。同時，通過積極參加政府的會議與活動，為政府涉水政策提供建議。如愛我百湖多次協調組織開展官方河湖長與民間河湖長座談會，積極推薦志愿者參加政府開展的涉湖聽證會等，廣泛發表自己的水環境保護主張。此外，該協會還通過政府購買服務的方式，開展水環境治理與保護的第三方監督檢查。社會組織通過與政府的互動合作，有效提高了水環境治理的水平和效率。

（二）監督企業行為，開展項目合作

水環境保護社會組織在處理與企業的關系中，既有監督又有合作。一方面企業以追求利潤的最大化為目標，與履行自身環保責任有天然的沖突，不僅需要政府的監管，也需要社會組織的監督。另一方面，社會組織與企業的合作可以實現雙方的共贏。社會組織可以幫助企業樹立水環境保護理念，為企業提供技術等咨詢，有利于企業品牌形象的塑造;通過與企業的合作，社會組織也獲取了自身的發展資金。行澈環保2017年開始執行武漢城市圈房地產綠色供應鏈項目，通過舉報及供應鏈倒逼的形式，合理推動企業污染治理。愛我百湖則選擇多次進企業義務開展水法宣傳，引導企業加入民間河湖長隊伍，共同開展河湖保護。

（三）普及環保理念，促進公眾利益表達

實踐中，各水環境保護社會組織積極宣傳和倡導先進的水環境保護理念，以提高公眾的水環境保護意識為己任，不斷通過組織開展志愿服務活動、開展志愿者培訓、引發宣傳手冊等方式，引導公眾開展水環境保護行動，普及水環境保護知識。如愛我百湖在2019年上半年對民間河湖長開展素質培訓3場，進行民間河湖長制工作宣傳2場。同時，社會組織還積極收集公眾訴求和意見，并利用自身關系向相關部門反饋報送，搭建公眾與政府溝通平臺，代表公眾表達對水環境的利益訴求。如2019年4月13日，群眾發現將軍路中心溝區水務局中心溝清淤項目工程施工作業時產生的水面漂浮物問題。經愛我百湖反饋協調，施工單位立即安排工人將漂浮物進行了清撈。

二、社會組織參與水環境治理的現實困境

在參與水環境治理過程中，總體來說各社會組織都采取了比較溫和的方式，在政府許可范圍內開展相關工作，也取得了一定的治理成效。但與此同時，目前社會組織介入水環境治理也存在一些困境，主要體現在以下幾個方面：

（一）政府支持力度不夠

傳統的管理模式深入人心，政府本位思想根深蒂固，政府還不習慣將更多的治理事項交由社會組織去執行。另外，水環境治理中政府與社會組織進行合作的信任環境有待改善。在實踐中，黨和政府一方面需要社會組織提供幫助，發揮社會組織參謀助手、橋梁紐帶的作用，但同時又擔心社會組織會影響社會的穩定，甚至發展成為體制外的異己力量，在此矛盾心理的作用下，導致政府對部分社會組織缺乏足夠信任，認可度不高，沒有對社會組織的發展進行全力支持。

（二）社會組織自身能力不足

一是發展資金不足。當前水環境保護社會組織資金普遍短缺、經費長期不足，沒有固定的資金來源。一方面政府財政減縮，在對社會組織扶持力度和購買服務數量上都相對有限。同時，政府購買服務對社會組織的資質、專業技術、規范要求高，實踐中能夠參與其中的很少。另一方面社會組織自身造血能力不強，雖然很多也已經在試圖延伸發展綠色基地、綠色產品等，但成功率低。二是人力資源匱乏。具體表現現在人員結構發展不足、人員流動性大。社會組織的長期發展需要管理學、社會學、法律和環境科學等多學科人才，但社會組織囿于發展資金，既缺乏吸引專業人才的經濟基礎，又難以留住既有人員，導致專業人才的缺乏和人員的流動性大。三是內部管理機制不完善。大多社會組織工作隨意性較大，缺少規范的管理制度，雖然大多都采用了理事會模式，但更多地只是流于形式。此外，其財務支出與收入不透明、不公開，財務管理制度不完善。

（三）外部協同機制不完善

公眾對社會組織活動領域的認識有待提高，大多只停留在“撿拾垃圾、植樹種草”的層面上，難以更深入參與。且大多社會組織習慣于“單打獨斗”，協同治理的合力不夠。媒體是社會組織的重要合作伙伴，社會組織通過自媒體傳播的信息較少且內容質量不高，與大眾媒體的互動不夠，尚未與其形成良性的合作關系。

三、社會組織參與水環境治理的拓展空間

（一）政府轉變角色，有效有序引導社會組織

進一步轉變政府職能和傳統行政思想，改變政府在公共事務上單一的角色模式，加強與社會組織的合作，分清水環境治理中政府和社會組織各自及共同的職能，各司其責，謀求協同治理效率的最大化。同時，支持社會組織的發展，健全政府與社會組織合作的法律制度，降低社會組織參與水環境治理的準入門檻，將準入、年審程序以法律或規章形式確定下來，制定合理的稅收政策法規，建立政府與社會組織相互監督的體系，完善和創新政府購買水環境服務模式，為社會組織實現規范化運作、健康持續發展提供良好制度保障。

（二）發揮社會組織優勢，提升自身能力

一是拓寬資金來源渠道。在積極爭取政府財政經費支持的基礎上，通過主動尋求與企業合作、加強與各類基金會的聯系等方式，爭取利用自身的能力優勢，以提供服務依法獲得經營性收入，以減輕對政府的過度依賴和彌補資金不足。二是提升人員專業素質。加強對專業人才的引進、現有人員的培訓和志愿者的吸納。通過制定合理的工資福利制度和激勵性分配制度，不斷提高社會組織工作人員的工資待遇。健全志愿者保障制度，積極學習國內外先進經驗來提升自身參與水環境治理的能力，進一步擴大自身影響力、公信力和吸引力。三是完善內部治理機制。健全社會組織的自身內部治理章程和治理結構，建立健全財務管理制度，以使社會組織能充分利用自身的資源優勢和活動能力，積極參與到水環境治理公共事物的管理和服務過程中。

（三）完善外部協同機制，強化治理合力

不斷加強對社會組織的宣傳，提升公眾對社會組織的認同度，讓其既得到合法性發展，又受到法律制度和媒體等的約束和監督。同時，加強社會組織彼此之間的交流與合作，實現優勢互補。重視媒體作用，提升社會組織利用新媒體發布信息的能力和與媒體互動的技巧和方式，在水環境治理中真正釋放多元主體的能量，實現多層治理、多重參與、多方價值。

參考文獻：

[1]中國綠發會網站：做環保只為喚起希望——行澈環保，2017.2.16.

[2]行澈環保公眾號：重磅發布|行澈環保2018年度報告，2019.4.23.