論環境公益訴訟原告范圍的適當擴張

【摘要】我國環境公益訴訟原告范圍經歷了從放寬到收縮再到適度放寬的過程，但在增設檢察機關行政公益訴權的同時，對公民和社會組織等私權利主體的限制依然非常嚴格，不利于公益訴訟發展。建議立法吸收公民作為環境公益訴訟原告之一，并適度減少對社會組織的限制條件。

【關鍵詞】環境公益訴訟? 適格原告? 公眾參與

原告適格是公益訴訟依法啟動的前提和關鍵要素。我國環境公益訴訟法定的原告主要包括法律規定的機關、法律規定的有關組織和人民檢察院三類。

一、我國環境公益訴訟的立法歷程

我國環境公益訴訟到目前經歷三個發展階段，原告范圍也有一個“放寬——收縮——適度放寬”的歷程。

（一）探索期：原告范圍呈半開放式

第一階段為2005年——2012年的探索期，以2005年國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》首次明確要“推動環境公益訴訟”為標志。2007年貴州清鎮市法院開全國之先河率先成立環保法庭，并于2009年受理“中華環保聯合會訴清鎮市國土局”這個全國環境行政公益訴訟首案，2012年又受理了“蔡某海訴龍某光”全國環境民事公益訴訟首案。與率先成立環保法庭相呼應的是，貴陽中院、貴陽市人大也同步出臺了《關于環保法庭立案范圍的規定》、《環境民事公益訴訟審判工作意見》、《貴陽市促進生態文明建設條例》等司法解釋或地方性法規，為環境公益訴訟的探索提供了法律保障。之后，江蘇、云南、海南、福建、廣東、浙江等多地市陸續展開環境公益訴訟的嘗試，積累了大量的經驗。在地方法院試水和人大代表、相關學者多年堅持不懈提交“建立環境公益訴訟提案”的多方努力之下，2012年《民事訴訟法》第一次修正時環境民事公益訴訟首次被納入立法。

從地方的實踐來看，環境公益訴訟的原告既有公民、法人又有環保組織、環保行政機關、檢察院。但在民事公益訴訟立法調研過程中，關于公民提起民事公益訴訟的立法建議受到了極大的否定，認為個人公益訴訟的放開極易引起濫訴，2011年《民事訴訟法修正案（草案）》第一次審議時，民事公益訴訟的原告僅規定了“有關機關、社會團體”，公民個人從立法伊始就被排除在了原告范圍之外。之后歷經二次審議、三次審議，環境民事公益訴訟的原告范圍也主要是圍繞“機關和有關團體”的具體范圍設置了“法律規定的”這一限定詞，尤其是對“有關團體”的資格進行了嚴格限制。

（二）適應期：原告范圍被嚴格限縮

第二個階段是2013年——2014年的適應期，環境公益訴訟寫入《民事訴訟法》后，與其緊密相關的《環境保護法》修正工作也緊鑼密鼓展開。《環境保護法修正案（草案）》二次審議時，出現了“中華環保聯合會以及在省、自治區、省轄市設立的環保聯合會獨攬起訴權”的規定，一時引起巨大爭議。第三次審議稿中雖然不再直接將原告范圍規定為市級以上的中華環保聯合會，而改為“依法在民政部門登記、專門從事環保公益活動、連續五年以上、信譽良好的全國性社會組織”，但根據當時民政部門的統計，符合該資格的環保組織全國僅有13家，限制條件不可謂不嚴苛。在最終通過的2014年《環境保護法》中，環境公益訴訟的主體被確定為“依法在設區的市級以上民政部門登記的、專門從事環保公益活動、連續五年以上、無違法記錄的社會組織”，排除行政機關和公民個人。

令人尷尬的是，立法過程中反復擔憂的“放開起訴資格限制會引起濫訴”的現象不僅沒有出現，全國公益訴訟的立案數量從2012年的14件下降為2013年的0，符合原告資格的環保聯合會提起的8起公益訴訟無一成功立案，2014年全國環境公益訴訟立案數量也僅有10起。事實上由于民間環保組織的不發達和公權力主導的法制傳統，環境民事公益訴訟也大多是由行政機關和檢察機關提起，環保組織作為原告提起的案件少之又少。同時《民事訴訟法》與《環境保護法》關于“法定的機關”是否屬于適格原告的規定不一致，也導致司法實踐理解混亂甚至無所適從。

（三）發展期：原告范圍適當放寬

2015年至今為發展期。隨著黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以后，《公益訴訟司法解釋》、《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》、兩高分別制定的《試點工作實施辦法》在一年多的時間內陸續出臺，行政公益訴訟首次以書面形式出現在司法解釋中，且明確了行政公益訴訟的四大類受案范圍，為檢察機關提起的民事公益訴訟和行政公益訴訟提供了法律遵循和程序保障，為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點工作在13個省市區穩步推進。自2015年12月山東慶云縣檢察院提起全國首例行政公益訴訟以來，環境行政公益訴訟占據了行政公益訴訟類型的絕大部分。而且由于法律對環保組織作為原告條件的嚴格限制，單獨由環保組織提起民事公益訴訟的立案量、勝訴率依然非常低，目前環境民事公益訴訟主要呈現為民間環保組織提起訴訟、檢察機關支持起訴的方式，行政機關作為原告的環境民事公益訴訟有所萎縮。

2017年《民事訴訟法》《行政訴訟法》分別進行了修訂，試點方案中的做法幾乎是被原文植入兩部訴訟法，以檢察機關為唯一適格原告的行政公益訴訟制度被正式寫入基本法律中，同時還賦予了檢察機關在適格原告不能提起民事公益訴訟時直接以原告身份提起民事公益訴訟的主體資格，以及檢察機關對民事公益訴訟適格原告的支持起訴制度。2018年兩高《檢察公益訴訟若干問題解釋》對行政公益訴訟適用中的相關問題進行了細化，2018年7月中央全面深化改革委員會《關于設立最高檢公益訴訟檢察廳的方案》業已審議通過，全國檢察系統自上至下專司行政公益訴訟的專門機構有序設立。

檢察機關行政公益訴訟制度的正式確立，使得我國的環境公益訴訟細分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟兩大類型，原告范圍也從“法律規定的機關”、“依法在設區的市級以上民政部門登記的、專門從事環保公益活動、連續五年以上、無違法記錄的社會組織”擴展為涵蓋“檢察機關”在內的三類主體。在民事公益訴訟中，檢察機關屬于適格原告中的“第二梯隊”，即檢察機關是替代性的適格原告;在行政公益訴訟中，檢察機關是唯一的適格原告，由其獨攬起訴權。

二、環境公益訴訟原告范圍多元性不足

（一）公權力主體的公益訴權進一步擴張

設立環境公益訴訟制度是各國通例，從環境公益訴訟產生至今四十多年的國際實踐來看，基本上形成了以巴西為代表的檢察機關主導模式、以德國為代表的的環保組織主導模式、以美國為代表的公民訴訟模式三大類，而且放寬行政公益訴訟的趨勢加快。隨著我國行政公益訴訟制度的確立和自上至下各級公益訴訟檢察廳（處、科）、環保法庭的設立，我國公益訴訟的重心已經明顯從民事公益訴訟向行政公益訴訟轉移，凸顯以公權力為主導的職權主義特征。

導致地方生態損害、環境污染的主因往往并非市場失靈而是政府失靈。一方面，《民事訴訟法》中只模糊地規定“法律規定的機關”這個概括的原告，具體范圍并不清晰，而為了防止環境保護行政機關簡單地以司法權代替行政權“懶政”現象發生和行政權的過度擴張，《環境保護法》中也很慎重地僅將民事公益訴訟權賦予特定的環保組織，將行政機關排除在外。至于檢察機關替代提起的環境民事公益訴訟，也大多是放在污染環境罪刑事公訴中以附帶民事訴訟的形式出現，公益訴訟的效果不明顯。另一方面，地方環保主管部門受制于人事、財政、地方保護主義等多方面因素，在環境保護行政執法權的行使上掣肘較多或怠于履職，從環境民事公益訴訟的實踐來看，環保主管機關主動提起公益訴訟表現乏力，即使提起也多選擇性地以個人或中小企業為被告，象征意義大于實質意義。

無論從權力制約原則還是民事訴訟的功能來看，以環保部門為代表的行政機關作為環境民事公益訴訟原告的制度設計，存在邏輯和實踐上的硬傷。人民檢察院作為法律監督機關，當負有環境保護職責的行政機關拒不履行職責致環境公共利益受侵害時，檢察機關通過起訴的方式督促行政機關履職是行使國家監督權的一種表現，具有法理正當性和可操作性，是解決“公地悲劇”的有效方案。當然檢察機關行使行政公益訴訟權必須符合謙抑性，其最終目的還在于督促、保障環境保護行政權的充分行使，因此帶有“過濾器”性質的訴前程序就成為必備，我國行政公益訴訟也對此進行了嚴格規定。

（二）私權利主體的公益訴權被限制較多

環境利益屬于社會公共利益，具有自然性、共享性、基礎性特征，破壞生態環境不僅對公民、社會組織的生命健康權、財產權等私益構成侵權，更是損害國家和社會公益的環境公害行為。從法理上講，凡與該社會公益具有直接利害關系的具體公民或由不特定公民結成的社會組織，均有權以訴訟的方式對環境公害行為人提起停止侵害、消除危險、賠禮道歉、修復生態、損害賠償等訴訟請求，但卻一直無法突破制度和理念上的重重障礙。

公民既是生態環境維護的最直接受益者，也是生態公害的最直接受害者，“公眾參與”是實現環境民主的關鍵要素，賦予公民提起環境公益訴訟的主體資格是其應有之義。以《里約宣言》《奧胡斯公約》為代表的的國際公約均規定了公民環境公益訴權。遺憾的是，我國環境公益訴訟立法不僅從一開始就將公民主體排除在外，而且還對“社會組織”這類主體的范圍進行了嚴格的限制，要求必須滿足“依法在設區的市級以上民政部門登記的、專門從事環保公益活動、連續五年以上、無違法記錄”的條件，這個設定在理論和實踐上一直都備受質疑。

一方面，我國民間環保組織起步晚、數量少，能夠滿足如上限制條件的組織基本上仍然是以政府性的中華環保聯合會及其地市級以上分會為主，而中華環保聯合會本身實行的是會員制，以繳納會費形式入會的企業會員很多就是當地的環境污染大戶，中華環保聯合會作為原告的中立性、公正性從一開始就備受質疑。另一方面，很多環保NGO由于經費不足運行不足三年就面臨解散，“連續5年以上”的標準很難企及，更遑論支持公益訴訟的巨額費用，相比荷蘭、美國等國家環保組織在公益訴訟中的活躍程度，我國社會環保組織提起公益訴訟的動力保障和激勵機制嚴重缺乏。

三、適當放寬私權利主體的原告資格

如上所述，公益訴訟得以確立和發展的前提是公眾參與，國家機關固然擁有公民個體和一般社會組織所不具備的堅強權力后盾、充足經費預算和強大執行力，但環境問題的持續性、隱蔽性、跨地域性、易消逝性、專業性決定了環境公害行為致損范圍的廣泛性，在生態環境損害后果的感受性上公民是最有發言權的。而且環境公益訴訟具有“技術型”特征，在涉及環境污染的因果關系認定、致病因素分析、證據保全手段、生態修復技術等專業技術問題上，環境保護團體中的專業人才更加集中，科學判斷上比行政機關更加有說服力。

從我國近二十年環境民事公益訴訟的實踐來看，公民或有關組織濫用訴權、以公益訴訟牟取利益的擔憂被證明是不必要的，相反還一定程度上限制了公益訴訟積極性。建議立法將公民納入環境公益訴訟原告范圍，放寬對環保組織關于設立級別、注冊年限的限制，并增加相應的公益訴訟獎勵機制，激活環境民事公益訴訟動力，與檢察機關行政公益訴訟相協調，健全環境公益訴訟的啟動機制。

參考文獻：

[1]顏運秋.中國特色生態環境公益訴訟理論和制度研究[M].中國政法大學出版社，2019.

[2]李楯.環境公益訴訟觀察報告（2015年卷）[M].法律出版社，2016.

作者簡介：李曉瑜（1981-），女，河南林州人，中共鄭州市委黨校法學教研部講師，研究方向：憲政法學、刑法學。