中國生育政策變遷分析——基于間斷平衡框架

【摘要】新中國成立后，經歷了從自由生育階段、探索并確立計劃生育政策階段、嚴格執行計劃生育階段和計劃生育政策放寬階段。本文通過間斷平衡框架，對四階段生育政策圖景進行分析。

【關鍵詞】生育政策? 間斷平衡

一、問題提出

新中國成立后，政府根據面臨的人口問題，控制人口數量，用較短時間實現了人口再生產類型轉變。我國生育政策也不斷調整，從自由生育，到探索確立計劃生育政策，到嚴格執行計劃生育，再到計劃生育政策放寬，反映了各階段的人口特征和數量。

目前，我國已進入低生育水平國家行列，面對生育意愿不足、老齡化等問題，全面放開二胎成了目前計劃生育的主要政策。然而，自實施二孩政策以來，其效果引起了學術界的不斷爭議，政策遇冷觀點屢見不鮮。

本文旨在通過間斷平衡框架，分析新中國成立后的生育政策，并總結目前生育政策的實施瓶頸，為進一步優化人口結構提出建議。

二、分析框架

（一）總體框架結構

本文的分析框架為間斷平衡框架。

政策平衡期：自由生育和倡導計劃生育政策時期（1949年-1978年）

政策突變期：“晚稀少”轉向“一胎化”政策時期（1978年-1982年）

政策平衡期：“一胎化”政策的30年平衡期（1982年-2013年）

政策發展期：計劃生育政策放寬期（2013年-至今）

（二）間斷平衡框架本土化問題

作為一個由國外提出的分析框架，其與在中國國情下出臺的政策并不能完全整合，需要進行本土化修訂。

（1）政策定義場所：在國外的觀點中，議程場所分為由單一利益主導或多樣利益構成的子系統政治，以及由政黨、議會、總統構成的宏觀政治。但在中國，并沒有這樣的議程場所，但有類似的由黨政機關構成的官方權威系統，以及由媒體、專家、群眾等構成的非官方參與決策系統。

（2）正負反饋：如非官方參與決策系統對現行政策在產生了新的觀點理念，且在突發事件的催化下，引起大量共鳴，從而得到了官方權威系統的關注，當官方權威系統的政策理念發生變化，公共問題進入議事日程，政策被重新界定，原有的政策平衡便會被打破。

三、展開分析與論證

（一）政策平衡期：自由生育和倡導計劃生育政策時期

（1）貫穿30年的兩種政策圖景。革命性政策圖景。新中國成立初期，政府重點著力于恢復工農業的生產，“人多力量大”的人口再生產觀點是被普遍接受的主流觀點。

再者，1949年的中共七屆二中全會分析了社會的主要矛盾為工人階級和資產階級的矛盾。因此當時的社會普遍認為人口問題會影響社會主義革命的成敗，不應被限制。

另外，當時蘇聯所推行的人口理論及政策，也鼓勵人口增長。所以，雖然國情不同，中國政府依然借鑒了這種理論及政策，實行了不少鼓勵人口增長的政策。

當時的中國處于自由生育階段，生育率及人口增速都處于較高水平。自1949年至1953年，我國的出生率大致處于37%的水平，死亡率從原本的20%降至14%，人口總數每年增長1000萬人以上。

建設性政策圖景。1956年，黨的八大報告指出：“我們國內的主要矛盾，已經是人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾，已經是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。”

人口增長過快導致了物資緊缺、多子女家庭負擔較大等情況，不利于經濟建設與發展，節制生育的呼聲越來越高。

持此觀點的政策參與者認為，1949年至1978年是新中國建立計劃經濟體制與發展工業化生產的關鍵時期，而進城務工的青年們過早結婚、過多生子，會制約學習和進步空間。

因此，自50年代中期起，政府明確表達了節育主張，提倡有計劃地生兒育女，實行自愿節制生育，從而解決家庭負擔，提高子女教育質量。自1954年至1956年，出生率由37.97%降至31.90%。

兩種政策圖景相融合。政策參與者對政策圖景的構建往往以社會主要矛盾變化為依據。因此，在上述不同的社會矛盾下，逐漸形成了鼓勵生育的革命性政策圖景和鼓勵節育的建設性政策圖景。

由于當時革命性的政策圖景占據了主導地位，自60年代起，中國人口又進入了迅速增長的階段。雖然政府明確要求“在城市和人口稠密的農村提倡節制生育”，并在1973年提出了“晚少稀”政策的具體要求，但收效甚微，全國出生率穩定在35%以上。1966年至1976年，計劃生育工作更是處于停滯狀態。

由此可見，“革命派”和“建設派”導致了兩種對計劃生育的不同態度，從而導致了不同的生育政策圖景，不同的政策圖景則導致了動態平衡的生育政策。

（2）政策平衡。建國初期中國政府的執政理念分為革命派和建設派，因而導致了對于生育政策的不同觀點。以毛澤東為主的革命派主張通過以人民自愿為主的形式來提倡和宣傳計劃生育，而非行政或法律手段;以周恩來為主的建設派主張通過媒體講話、政策落地等方式加大計劃生育的認知度。

由于中國當時的政策由官方權威系統決策，具有高度集中性，缺少非官方參與決策系統的參與，因此生育政策的圖景主要受領導者的執政理念影響。兩種整治理念相碰撞，導致了長達30年的政策平衡。

（二）政策突變期：“晚稀少”轉向“一胎化”政策時期

（1）政策圖景。1976年，文化大革命宣告結束。由于文化大革命對于中國的經濟發展有著較大沖擊，因此在文革結束后，政府加快了經濟的建設與發展。因為人均國民生產總值成為衡量經濟發展的關鍵指標，控制人口增長速度由此成為了重點任務。

1978年計劃生育納入憲法，同年10月中央批轉的《關于國務院計劃生育領導小組第一次會議的報告》上，提出一對夫婦生育子女數最好一個、最多兩個，且生育間隔要達三年以上的具體要求。

1980年，中共中央發表了《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，號召黨團員帶頭執行新的計劃生育政策，提倡一對夫婦只生一個孩子。

1982年，中共中央發布了《關于進一步做好計劃生育工作的指示》，規定“國家干部和職工、城鎮居民，除特殊情況經過批準者外，一對夫婦只生育一個孩子;農村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難要求生二胎的，經過審批可以有計劃地安排。不論哪一種情況都不能生三胎”。

至此，生育政策正式從“晚少稀”轉向了“一胎化”，一胎政策正式進入了嚴格執行的階段。

（2）政策突變。在新中國成立后的前30年，國家的發展理念在革命派和發展派的博弈中達到平衡。1976年，毛澤東去世，四人幫被粉碎，文化大革命宣告結束。隨著國家領導人的變更，革命圖景與發展圖景的平衡被打破，中國政府以發展為首要任務，執政理念趨于統一，中國進入了改革開放和集中力量進行社會主義現代化建設的新時期。由此，領導人們達成了以經濟建設為中心的共識，控制人口成為了黨和國家的重要目標，計劃生育上升為基本國策，“一胎化”政策由此正式實施。

（三）政策平衡期：“一胎化”政策的30年平衡期

劉驥、德新健和熊彩曾指出，政治意識形態以及相應的經濟戰略是決定人口政策的決定因素。因此，1982年至2013年在生育政策方面的圖景并無重大變化，“一胎化”政策有序實施開展。

1991年，計劃生育的地方性法規日益嚴格，各地先后對《計劃生育條例》制定了實施細則，對完不成計劃生育工作任務的單位及黨政領導在先進評比、職務晉升等方面實行一票否決，有的甚至降職使用、就地免職。在這一背景下，部分縣鄉幾乎取消了“計劃內二胎”。

進入21世紀以后，中國人口發展呈現出“低出生、低死亡、低增長”的態勢，計劃生育也步入法制化進程。為了穩定低生育水平，2001年12月，全國人民代表大會通過《中華人民共和國人口與計劃生育法》，以立法形式明確了計劃生育是基本國策。

2010年的《世界人口數據表》顯示，2010年世界總和生育率平均水平為2.5，中國的總和生育率為1.18，未達到世界平均水平的一半。

（四）政策發展期：計劃生育政策放寬期

（1）政策圖景。在“獨生子女”政策嚴格實施的30多年，中國人口增速明顯放慢，人口問題得到了有效的控制。但是，人口老齡化、勞動力短缺、生育率過低等負面效應也逐漸呈現，人口結構問題成為了新的發展瓶頸，關于修改生育政策的呼聲越來越高。

對此，中央政府的理念也發生了變化，提出要“立足當前，著眼長遠，加強頂層設計，完善生育、就業、養老等重大政策和制度”。同時，國家政策的決策方式逐漸科學化，融入了專家、媒體等非官方的參與決策主體，使政策更為科學、利民。

因此，政府逐漸放寬生育政策。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大題的決定》，要求堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期平衡發展。

隨后，為進一步鼓勵人們積極生育，2015年12月，十二屆全國人大常務委員會第十八次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，明確了2016 年1月1日起正式施行二胎政策。

至此，我國全面完成了由一胎政策轉向二胎政策的調整。

（2）政策瓶頸。2016 年1月1日起，二胎政策正式施行。然而在隨后的一年里，新生兒的生育率并沒有得到顯著提高，二胎政策似乎遇冷。本文分析總結了以下原因：

養育成本過高。目前，優生優育的理念非常盛行，父母們大多不希望自己孩子輸在起跑線上，因此高昂的教育費用、生活成本和房價，導致普通家庭對二胎望而卻步。

男女平等觀念提升。在改革開放、實施一胎政策后，人民的思想日益開放，重男輕女現象逐漸減少。

女性職業壓力增加。雖然目前社會提倡拒絕性別歧視，并出臺了相應法律法規，但女性在職場上往往仍會受到隱性的不平等對待，存在諸如未婚未育女性在招聘市場遇冷、孕婦在懷孕期間被變相降職等，在這些職業壓力的影響下，許多女性選擇不生二胎。

四、結論

本文通過間斷平衡框架，對70年來中國的生育政策進行了分析。

首先，1949年至1977年，在革命派和發展派的兩種執政理念的融合下，中國處于自由生育和倡導計劃生育的政策平衡期。

自1978年起，隨著國家領導班子的變更，中國走向改革開放新時代，重點發展經濟，原生育政策圖景轉為負面，因此從“晚稀少”快速向“一胎化”生育政策轉變。

1982年，“一胎化”政策正式實施。在較為穩定的執政理念下，國家開始了長達30年的政策平衡期。

以上階段主要都由官方權威系統進行決策，缺少非官方系統的參與決策，因此主要由國家領導人的執政理念影響政策圖景，從而影響政策的平衡與突變。

2013年，隨著人口老齡化、勞動力短缺等負面現象的出現，公共輿論逐漸顯現，“一胎化”政策的負面圖景出現。加之非官方參與決策系統逐漸完善，計劃生育政策放寬，“全面二孩”政策正式啟動，生育政策逐漸科學化。

針對當前二胎政策實施過程中遇到的瓶頸，如何進一步完善二胎政策，優化人口結構，需要進一步分析與討論，如：出臺對二胎家庭的獎勵與保障的配套政策，減輕養育負擔;加強對二胎產婦的醫療保障，避免因高齡生育所帶來的健康風險;加強對職業女性的政策保護，杜絕隱性的就業不公平等。

由此可見，國家的執政理念與生育政策圖景有著較為密切的關系，且隨著決策主體范圍的擴大，向著更為科學的方向發展。

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作者簡介：顧小桐（1993-），女，上海金山人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。