淺析國(guó)土空間規(guī)劃中耕地保護(hù)

王君 李博 陳麗麗

摘 要：耕地具有糧食安全保障、社會(huì)保障和生態(tài)保護(hù)的功能，耕地保護(hù)關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家安全。就耕地保護(hù)現(xiàn)狀來(lái)看，未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)耕地保護(hù)形式都不容樂(lè)觀。文章對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中耕地保護(hù)進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間;規(guī)劃;耕地保護(hù)

引言

自然資源部于2019年5月23日發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》指出，耕地保護(hù)工作要圍繞現(xiàn)有基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低的目標(biāo)，研究耕地和基本農(nóng)田變化及其原因，確定耕地保有量的規(guī)劃目標(biāo)。

一、國(guó)土空間規(guī)劃是耕地保護(hù)的重要手段

中國(guó)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與耕地保護(hù)之間的矛盾十分尖銳，尤其在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地與耕地之間的爭(zhēng)地矛盾尤為突出。耕地保護(hù)是由中國(guó)國(guó)情決定的立國(guó)安邦的大事，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的整體推進(jìn)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)要求等均對(duì)耕地資源產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)。

二、國(guó)土空間規(guī)劃中的耕地保護(hù)措施

科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的作用，國(guó)土空間規(guī)劃的目的是為了合理、高效和永續(xù)地利用土地資源。在我國(guó)土地利用規(guī)劃是一個(gè)完整的體系，由眾多相應(yīng)規(guī)劃組成：從規(guī)劃任務(wù)土可分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，從規(guī)劃層次土一般可劃分為國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí)規(guī)劃。

近年來(lái)，人地矛盾日益加劇，在全國(guó)土地利用總體規(guī)劃的指引下，各級(jí)政府都將農(nóng)地保護(hù)尤其是耕地保護(hù)作為編制土地利用規(guī)劃的重要目標(biāo)，取得了一定成果，現(xiàn)階段耕地?cái)?shù)量減幅所有所降低，在2008年甚至還出現(xiàn)一定程度土的增長(zhǎng)，但還是與日益增長(zhǎng)的人口需求不相匹配。因此， 不斷完善土地利用規(guī)劃是保護(hù)耕地資源的重要手段。就現(xiàn)階段而言，各級(jí)土地利用規(guī)劃在耕地保護(hù)方面主要有以下幾方面：

第一，耕地保護(hù)日益成為土地利用規(guī)劃的重中之重。耕地保護(hù)是土地利用規(guī)劃編制的重要目標(biāo)，上世紀(jì)九十年代以來(lái)，全國(guó)各地各行業(yè)用地量達(dá)到歷史最高值，用地矛盾愈發(fā)尖銳，同時(shí)隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，建設(shè)用地的需求還將進(jìn)一步增大，各地建設(shè)用地普遍突破了土一輪土地利用規(guī)劃制訂的指標(biāo)，這無(wú)疑將給糧食安全帶來(lái)極大的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線(xiàn)。

第二，耕地保護(hù)己從單純控制數(shù)量向規(guī)模化發(fā)展轉(zhuǎn)變。以往實(shí)踐表明，單純的以控制耕地?cái)?shù)量為目的的土地利用規(guī)劃并不能很好的解決好耕地保護(hù)問(wèn)題，傳統(tǒng)的“占補(bǔ)”政策使得“占好補(bǔ)次”現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，耕地質(zhì)量迅速下降，保護(hù)耕地的核心目標(biāo)遭到了異化。

第二，提升公眾參與性，優(yōu)化耕地保護(hù)方法。采用嚴(yán)厲的土地政策、先進(jìn)的手段和專(zhuān)家參與的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)還有一定的困難，這就需要尋找新的途徑和方法。從國(guó)外土地管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公眾參與土地利用規(guī)劃的影響較大，公眾參與度越高，土地利用規(guī)劃就做得越好，土地管理工作的成效就越明顯。如在德國(guó)，公眾參與作為法律和政治制度就貫穿于土地利用規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)。隨著社會(huì)民主制度進(jìn)程不斷加深，中國(guó)政府在制定土地利用規(guī)劃過(guò)程中也逐步擺脫了“關(guān)門(mén)造車(chē)”的傳統(tǒng)做法，積極引導(dǎo)社會(huì)各利益相關(guān)主體和專(zhuān)家學(xué)者參與規(guī)劃制定。

三、進(jìn)一步提升土地利用規(guī)劃中耕地保護(hù)的改進(jìn)建議

隨著中國(guó)政府和社會(huì)公眾對(duì)耕地資源保護(hù)意識(shí)的高漲，土地利用規(guī)劃在耕地保護(hù)中的地位愈發(fā)重要，作用也越來(lái)越大。但因一系列制約原因，現(xiàn)行土地利用規(guī)劃在耕地保護(hù)方面并未發(fā)揮出其應(yīng)有的最大功效，還存在一些缺陷或不足，為了更好的發(fā)揮土地利用規(guī)劃在耕地保護(hù)方面的積極作用，筆者認(rèn)為可采取以下幾種措施：

第一、健全土地利用規(guī)劃體系，完善耕地保護(hù)措施。目前，中國(guó)土地利用規(guī)劃在實(shí)踐操作中存在著一個(gè)重要缺陷，即總體規(guī)劃越位、詳細(xì)規(guī)劃缺位，對(duì)不同層次土地利用規(guī)劃內(nèi)容詳略的區(qū)分不夠明確，各級(jí)規(guī)劃的特點(diǎn)不突出，從而影響了規(guī)劃作用的發(fā)揮。微觀規(guī)劃也停留在總體規(guī)劃層次， 縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃內(nèi)容沒(méi)有進(jìn)一步深化細(xì)化。所以，試圖用總體規(guī)劃解決好耕地保護(hù)問(wèn)題在實(shí)踐中遇到巨大阻力。為使土地利用規(guī)劃在保護(hù)耕地方面起到更好的作用，要建立完善的土地利用規(guī)劃空間層次，在省級(jí)土地利用總體規(guī)劃要強(qiáng)化戰(zhàn)略性和政策性，地級(jí)和縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性，鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃要提高針對(duì)性和操作性的基礎(chǔ)土，進(jìn)一步明晰不同層次規(guī)劃的重點(diǎn);在土地利用規(guī)劃縱向體系方面，完善土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系，積極開(kāi)展基本農(nóng)田保護(hù)和土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃工作，為總體規(guī)劃的實(shí)施提供必要的保障。

第二、適時(shí)調(diào)整土地利用規(guī)劃內(nèi)容，落實(shí)規(guī)劃實(shí)施管理措施。編制好土地利用計(jì)劃應(yīng)該是土地管理工作的核心。但土地利用規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)土地資源利用準(zhǔn)則，彈性較小，政府政策、市場(chǎng)波動(dòng)等不確定因素都會(huì)給土地利用規(guī)劃修編工作產(chǎn)生一定影響。所以，應(yīng)不斷適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的需求，對(duì)土地利用規(guī)劃內(nèi)容作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在調(diào)整過(guò)程中要著重完善土地利用總體規(guī)劃和年度利用土地計(jì)劃體系。以土地利用總體規(guī)劃作為長(zhǎng)期用地結(jié)構(gòu)，用地空間布局的依據(jù);年度土地利用計(jì)劃是落實(shí)規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。這樣編制出來(lái)的土地利用計(jì)劃才會(huì)更具科學(xué)性。在編制手段土，應(yīng)建立土地資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，及時(shí)掌握耕地動(dòng)態(tài)信息，及時(shí)對(duì)耕地總量、質(zhì)量、分布、類(lèi)別、權(quán)屬和利用程度的變化進(jìn)行全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地跟蹤監(jiān)測(cè)，以真實(shí)可信地及時(shí)反映耕地變化情況，為制定好下年度土地利用規(guī)劃提供可靠依據(jù)。與此同時(shí)，在地方各級(jí)土地利用規(guī)劃修編完成后，要著手落實(shí)各項(xiàng)舉措，包括耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制，建立和完善耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任考核體系，建立規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制和建立規(guī)劃實(shí)施的利益調(diào)節(jié)機(jī)制等，使得土地利用規(guī)劃能夠被最大限度得到有效執(zhí)行，保護(hù)好日益減少的耕地資源。

第三、將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施引入土地利用規(guī)劃，使耕地保護(hù)更有效、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施（EcologicalInfrastructure，簡(jiǎn)稱(chēng) EI）指區(qū)域和城市賴(lài)以生存的自然系統(tǒng)，是將生態(tài)系統(tǒng)的各種功能，包括涵養(yǎng)水源、旱澇調(diào)節(jié)、維護(hù)生物多樣性、鄉(xiāng)土文化保護(hù)、休憩與審美體驗(yàn)等整合在一起的關(guān)鍵性的網(wǎng)絡(luò)狀土地空間格局在中國(guó)快速城市化背景下，城市無(wú)序擴(kuò)張、土地資源浪費(fèi)、土地生命系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，將 EI 研究引入到土地利用規(guī)劃中有著重要意義， 它將土地利用和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制在生態(tài)安全允許的范圍內(nèi)，在滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的同時(shí)，還可以維護(hù)土地生命系統(tǒng)的完整性和健康發(fā)展，使其能提供持續(xù)的生態(tài)服務(wù)。在具體做法土，可根據(jù)基本農(nóng)田現(xiàn)狀劃定土地基本生態(tài)控制線(xiàn)，通過(guò)對(duì)區(qū)域進(jìn)行自然生態(tài)、生物、人文過(guò)程研究，結(jié)合多種評(píng)價(jià)方法和模型，按照高、中、低三種安全水平制定出區(qū)域總體生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。在控制線(xiàn)外優(yōu)先布設(shè)非建設(shè)用地，在剩余空間優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，并為建設(shè)用地留出擴(kuò)展空間。同時(shí)將集中連片、排灌條件良好、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施完善的蔬菜瓜果和糧油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地作為基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)并與城鎮(zhèn)發(fā)展空間布局規(guī)劃相互適應(yīng)。將耕地保護(hù)土升到土地資源整體開(kāi)發(fā)利用的高度土，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在保護(hù)耕地資源的同時(shí)使整體利益達(dá)到最大化。

四、結(jié)束語(yǔ)

耕地保護(hù)是中央政府、地方政府、農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人等相關(guān)利益主體對(duì)耕地保護(hù)重要性的認(rèn)知度、意愿和保護(hù)行為綜合作用的結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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