法治視域下社會組織參與社會治理的創新路徑研究

關鍵詞 法治視域 社會治理 社會組織 創新路徑

基金項目：廣東省哲學社會科學規劃學科共建項目“‘互聯網+環境下社會組織的結構轉型與多元協同監管研究”（GD1 8XSH01）。

作者簡介：吳衛群，電子科技大學中山學院，講師，研究方向：社會治理。

中圖分類號：D669? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.10.056

黨的十九明確提出“完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”的新戰略[1]，彰顯了法治在加強和創新社會治理中的重要地位和作用。法治被提升到前所未有的新高度，成為社會治理的主要路徑和重要環節。在法治視域下審視中國的社會治理，運用法治手段解決新問題，可以沖破社會治理中的重重“枷鎖”，為我國社會治理走向民主化科學化的發展之路開辟新的路徑;同時，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》， 提出推進國家治理體系和治理能力的現代化是我國全面深化改革的總目標，把社會組織成為了社會治理的重要主體之一。強調要通過充分激發社會組織活力、改進社會治理方式來創新社會治理體制。

作為經濟較為發達的地級市，中山市在法治建設和社會治理方面一直走在全國前列。2012年，中山被確定為廣東省“按法治框架解決基層矛盾試點市”，在法治建設方面取得了有目共睹的成績;2015年，中山市委、市政府出臺了《關于進一步推動全民參與社會治理工作的意見》，作為加強社會治理的綱領性文件，對公眾參與社會治理的制度化渠道進行了完善，通過創新社會治理模式，引導市民廣泛參與、健全組織機構、促進社會治理水平提高，目前已形成獨具特色的中山經驗、中山實踐[2]。盡管中山市在法治建設和社會治理創新方面中山市取得了較好成效，也總結出很多很好的經驗做法，但與中山市政府提出“民生社會、平安社會、公平社會、活力社會、法治社會”的建設目標相比，還有一定的差距。而社會組織健康地發展，積極有序地參與社會治理，有助于夯實社會治理基礎，促進居民的良好自治[3]。

一、法治之于社會治理創新的重要意義

黨中央非常重視法治在社會治理中的作用，黨的十八大報告明確指出，法治是社會治理的重要基石，要運用法治精神引領社會治理， 把社會治理納入法治軌道。由此可見，法治之于社會治理的意義重大。

（一）法治是有效規范政府權力的基石

法治不僅是一種治理方式，而且還是社會治理創新的重要基石，設定了公民平等參與社會治理的具體準則。規范公權力，保障私權利是法治的核心內容。有效規范政府行政權力，實現在社會領域權力與權利的均衡，同時探索最佳的社會治理模式是當前創新社會治理的主要目標之一。因此，要實現這一目標，則需要不斷強化法治保障。

（二）法治是實現公民權利與維護公共利益的保障

保證社會和諧穩定、保障和改善民生和促進社會公平正義也是當前我國社會治理創新的主要目標之一。因此，必須把法治化落實到社會治理的全過程，盡快將社會治理創新工作納入法治化、制度化軌道。實現權力與權利、維穩和維權和政府治理與民眾參與的有機統一。

（三）法治是社會治理常態化的支撐

具體包含兩個方面的含義：一是運用法治思維是社會治理創新的根本指導思想，能確保實現社會治理于法有據。二是社會治理中仍有許多長期性、根本性的社會矛盾問題需要從法治層面予以解決，只有科學的立法，公正的施法，自愿守法以及有效地監督，才能實現社會治理的法治化。

二、中山市社會組織參與社會治理的現狀

（一）社會組織六類齊全

截止至2020年7月，中山市社會組織總量為2275個，其中社會團體715個，民辦非企業單位1556個，非公募基金會4個，目前社會組織從業人員超過2.8萬人。中山市社會組織門類齊全、覆蓋面廣，涉及人們社會生活的各個領域，成為與經濟社會發展水平相適應的社會組織體系[4]。

（二）會費是中山市社會組織主要經費來源

中山市社會組織的主要經費來源中，會費所占比例接近收入來源的一半，雖然中山市政府設有政府向社會組織購買公共服務的資金、社會組織獎勵扶持資金以及其他扶持資金。但調查顯示，即便是5A級的社會組織，都普遍感覺經費比較緊張。

以中山市信息產業協會為例，中山市信息產業協會目前共有會員單位164家，集聚了中山信息產業主要的企業和相關的大專院校及科研單位。該協會的經費來源主要也是會員會費的繳納。一般會員每年會費為1000元，理事會員的會費從2000元到3000元不等。這個協會在承接政府職能的基礎上，為信息產業的企業提供了申報獲得服務收入，才基本能滿足該協會的運營。

（三）中山市政府完善培育和規范社會組織的政策措施

近年來，社會組織培育發展工作被中山市納入社會治理工程進行決策部署。隨著中山市委市政府關于《關于加強社會建設創新社會管理的實施意見》的出臺，社會組織的培育和發展已經列為中山市創新社會治理六大工作體系之一;中山市民政局下發了《中山市社會組織扶持發展專項資金管理暫行辦法》《中山市社會組織孵化基地管理暫行辦法》，《中山市具備承接政府轉移職能和購買服務資質的社會組織目錄管理暫行辦法》，并出臺了《中山市具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織目錄》《關于取消我市社會團體分支機構、代表機構行政審批有關事項的通知》等政策文件，加大了社會組織孵化基地建設的支持力度，大力支持社會組織開展公益性活動和提供公共服務。

（四）中山市是全省最早開展社會組織等級評估的地級市

中山市是廣東省最早開展社會組織等級評估的地級市。廣東省民政廳早在2008年就把中山市確定為廣東省社會組織等級評估觀察點， 2010年起開展行業協會商會的等級評估工作，2011年、2012年，又開展了聯合性、學術性、專業性社會團體的等級評估工作。2013年，首次將民辦非企業單位納入評估范圍。2014年起，評估工作擴大至所有社會組織，并鼓勵社會組織自愿參評。2016-2019年獲評3A以上等級的社會組織分別為26、27、28和18家（見表1）。

表1：中山市2016-2019年參加評估3A以上社會組織數量

（五）中山在廣東率先開展承接職能轉移和購買服務的社會組織資質認定

在承接職能轉移和購買服務的社會組織資質認定方面，中山市民政局自2010年開展社會組織等級評估工作以來，先后編制出臺了9批《中山市具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織目錄》，該目錄是中山市社會組織是否可以進行政府購買和職能授權、轉移的依據。截止到2019年12月，中山市共有211個3A以上等級的社會組織優先錄入其中。從2013年起，設立市級社會管理與創新專項資金，重點扶持具有示范作用的社會組織創新項目，其中2020年共有20個項目共獲得59萬元專項資金扶持。

三、中山市社會組織參與社會治理過程中面臨的困境

（一）社會組織在社會治理中存在觀念性困境

社會組織作為一種新興事物，政府和居民對其在社會治理的作用不可避免地會產生一些認識偏差。一是由于政府崇拜理念長期存在;二是社會組織往往被看作配合政府進行社會治理的“附庸”，忽視其在社會治理中的主體地位及重要作用;三是社會公眾缺乏對社會組織參與社會治理正確認識，導致社會組織難以得到公眾的認同[5]。

（二）社會組織在社會治理中存在合法性困境

目前，我國有關社會組織的法律法規主要是國務院公布“三個條例”，即《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》，另外還有民政部出臺的《民辦非企業單位登記暫行辦法》和《取締非法民間組織暫行辦法》等，然而，這些法規缺乏關于社會組織法律權責的明確性條款，有些條款仍帶有濃重計劃經濟色彩，與創新社會治理的要求不相適應。與此同時，除了缺少社會組織的專門法律，社會組織的政府監管制度、行業管理制度和內部管理制度依然不夠健全。

（三）社會組織在社會治理中存在獨立性困境

從所處的整體發展階段分析，中山市社會組織發展處于初級階段，資金和人才等社會資源短缺的現象還長期存在，社會組織為了承接政府轉移的服務項目，往往會產生依賴政府的行為，這種建立在資源依賴上的雙方關系，必然會產生權力上的不對等。這不僅讓社會組織產生強烈的依賴心理，而且為政府提供了干預社會組織的空間，進而抑制了社會組織主體責任意識的產生，與社區（街道）協同治理公共事務也缺乏主動性和積極性。這種依賴心理和主動性的嚴重缺乏，使社會組織在社會治理中的主體地位難以得到尊重和認同。

（四）社會組織在社會治理中存在成效性困境

社會組織是民間自發的組織，是不以營利為目的，自身具有公益性。從其組織概念看，是為了服務社會而存在的，因此其參與社會治理應該要引起社會公眾的關注和推崇，但是現實狀況卻不盡如人意。一是部分社會組織開展活動欠缺資源整合能力，在宣傳推廣缺乏經驗，營銷和推廣能力不強，沒有將組織活動進行包裝推廣，得不到的媒體關注。二是對居民滿意度調查和治理成效評估不夠重視。大多數社會組織都沒有對參與活動的居民進行如：服務態度、服務設施、服務場地、互動情況等方面調查和分析，也沒對活動的開展成效進行綜合評估。這樣很難得到活動效果的真實評價。三是部分社會組織開展活動只按照政府的要求，公眾的利益訴求和意見建議未能反饋給政府，更不可能為政府決策提供依據。

四、法治視域下中山市社會組織參與社會治理的創新路徑

（一）政府：從“一元治理”到“多元治理”

1.轉變觀念，確立社會組織的主體地位

在社會治理體制創新的形勢下，政府要轉變觀念，確立“有限政府”理念，用法治思維重新審視政府和社會組織的關系，重新定位社會組織的功能，轉變其職能，強調政府的主導地位和社會組織的主體地位[6]。不過多地干預社會組織，加大扶持力度，使社會組織能夠獨立運作，為社會組織發展開拓更為廣闊的空間。

2.完善對社會組織的管理體制，建立“三位一體”監督評估機制

政府需要精簡行政審批流程，降低入門門檻。寬松的政策環境不僅能促進社會組織的發展，也能吸引居民積極參與社會公共服務，壯大社會治理的力量。政府要建立由登記管理部門負責審批，業務主管單位負責指導，社會組織服務中心負責對考核、培訓的社會組織管理體制，從而促進社會組織的蓬勃發展。目前，政府對社會組織的監管只是通過審閱社會組織的材料，其真實性無法核實。要加大對社會組織的監管力度，必須實施多部門聯動監管，探索建立“政府行政監管+社會公眾監督+行業協會自律”三位一體的監督評估機制，以年度報告和不定期抽查相結合來代替現行的年檢制度，從被動式的年檢改為主動抽查，加強社會組織的規范化建設。

3.強化法制建設，使社會組織擺脫合法性困境

法治的目標保護各主體的基本權利。法制環境不完善阻礙社會組織的發展，社會組織參與社會治理要擺脫合法性困境。就必須要建立健全相關的法律法規。社會組織要保障其社會治理主體的合法性，需要有一套較為完備的社會組織法律體系。目前，社會組織只有三個登記條例，沒有專門的法律。而這 “三個條例”都是行政法規，法律效力低。因此，制定社會組織專門的法律顯得尤其重要。作為社會組織發展的先行者的溫州市和上海市，針對社會組織特定問題，都出臺了自己的的地方性法規。另外，有法可依還需執法必嚴，政府應強化執法強度，確保社會組織在法治的框架下良性運轉。

（二）社會組織：從“被組織”到“自組織”的轉型

1.保證信息公開透明，提升組織公信力

透明性是社會組織提升公信力的必然要求。為提高社會組織的公信力，社會組織要通過公開透明的運行方式來接受社會各界的監督。可以通過四項舉措來推動社會組織的公開透明：一是推進社會組織的社會監督，以不同形式的公開社會組織的重大業務活動、財務收支情況和年度工作報告;二是推進社會組織工作信息化，拓展社會組織信息公開渠道;三是加大處罰和執法監察力度，嚴懲在信息公開過程中弄虛作假的社會組織;四是大力開展誠信創建，不斷提升社會公信力。以此來吸引更多的居民參與到社會組織活動中來，帶動良好的社會風尚的形成。

2.加強人才隊伍建設，提升組織自身能力

社會組織要以專業的人才隊伍來支撐高質量的服務。社會組織的人才隊伍建設辦法：一是招募。以優厚待遇來吸納優秀的專業人士加入社會組織，優化人員結構，從而提高社會組織的整體素質，提升組織的服務水平。二是開展各類業務培訓。使社會組織工作人員綜合素質得到提升，將工作人員的使命感內化為價值觀。三是提升職業幸福感。要積極推動社會組織建立企業年金，使社會組織專職工作人員的基本權益得到最大保障，不斷提高專職工作人員工資待遇，提升職業幸福感。

3. 優化內部治理，完善內部建設

社會組織發展有序參與社會治理，除了外部環境的影響之外內部治理也至關重要。社會組織應通過強化內部管理，來提升社會組織自身建設能力和公眾影響力，并以此獲得政府和社會的支持，取得居民的信任。社會組織加強內部管理要做好以下幾點：一是明確組織章程的核心地位;二是健全組織內部管理機制;三是建立代表大會制度，實現選舉民主;四是建立會議表決決策制度，實現決策民主;五是要建立事務公開制度，實現民主監督。

4.加強組織宣傳，擴大組織影響力

背離公益初衷的“公益腐敗”事件頻發，公眾越來越關注社會組織的公信力。缺乏社會組織的正面宣傳，將無法打開公眾對社會組織的認同感不足和不信任的局面。因此，為提升社會組織認同感，應加強社會組織宣傳。對于社會組織，尤其是剛成立的社會組織。通過媒體的宣傳，可以讓越來越多的居民了解你的組織，組織公信力和社會影響力也會慢慢提升。同時，開展宣傳活動也是居民參與意識提高的有效途徑。

（三）居民：從“個體化”參與到“組織化”參與

1.依法參與，居民通過社會組織表達利益訴求

隨著社會利益結構的不斷分化，居民的利益訴求量增大，而表達渠道不暢的狀況越來越突出。目前居民的利益訴求渠道只有向政府表達。而政府難以應對大量的公眾利益訴求，難免會由于處置不及時、不得當，而引起矛盾激化。公眾依法參與社會組織發展建設，是公民權利意識覺醒的表現。公眾依法參與社會組織建設，不僅能在全社會范圍內營造法治建設氛圍，而且還能促進提升社會組織法治建設水平。而社會組織成為公眾新的利益表達渠道，緩和并解決政府與公眾之間的矛盾。為此，居民通過積極參與社會組織來表達利益訴求，在參與中獲得更多的話語權，提升參與熱情。

2.提高居民自治能力

調查顯示，中山市居民在社會組織活動中的參與意識和能力仍然比較薄弱，居民參與社會組織活動大多是缺乏組織化的個體的行為，因此應增強居民的參與性。而社會組織是輸送公共產品的媒介之一，因此必須由社會組織來推進居民的參與。讓居民在志愿者服務中提高自治能力，給居民提供了參與社會治理的機會和平臺。進而形成了社會治理的利益共同體，提高居民的責任意識。

參考文獻：

[1] 馮秀玲.治理現代化中的新疆社會組織發展研究[D].新疆：石河子大學碩士論文，2019.

[2] 張偉濤.中山市創新全民參與社會治理模式[J].城市管理與科技，2016（3）.

[3] 泮海蘋.善治理論視角下社會組織的發展及其困境研究[D].浙江：浙江工商大學碩士論文，2014.

[4] 袁珊娜.中山市社會組織發展的現狀與存在的問題[J].學理論，2013（35）.

[5] 涂小莉.中山市創新社會治理模式面臨的幾大挑戰[N].中山日報，2016-10- 12.

[6] 喬志杰.法治新常態下推進社會組織發展研究[D].寧夏：寧夏大學碩士論文，2017.