國土空間規劃城市開發邊界劃定方法探索

陽維政

摘 要：在我國城市化進程日益加劇的背景下，如何有效控制和引導城市實現良性增長是社會廣泛關注的問題。城市開發邊界劃定，對于城市的有序發展有重要的意義，同時也是我國國土空間規劃的重要任務。基于此，本文將重點探討國土空間規劃城市開發邊界劃定方法，希望能夠對相關管理者有所幫助。

關鍵詞：國土空間規劃;城市開發邊界;劃定方法

引言：

在城市發展的過程中，人們逐漸開始關注對城市的擴張性給予了高度關注，城市的無序擴張必然會帶來惡性結果，然而如何有效引導城市向良性方向持續增長成為了各國普遍關注的問題。在一些列研究下，1976年，美國首次提出了城市增長邊界這一概念，希望通過對城市和鄉村之間制定出科學的界限，從而使城市發展避免盲目性，這一工具迅速得到了各國的認可。我國在城市發展管理領域，也陸續出臺了一些類政策，包括“五線三區”、“三界四區”等等政策，這些政策都在一些層面表現出了與城市增長邊界相似的理念和內涵，2006年，建設部首次提出“研究中心城區空間增長邊界”，這以后政策界逐漸開始了城市開發邊界劃定的相關研究。2014年，有14個城市正式被確立為試點來探索城市開發邊界的劃定，這也標志著城市開發邊界劃定正式在我國的國土空間規劃和城市發展管理中運用于實踐[1]。

1?? 城市開發邊界的內涵

在一些學者看來，我國的“城市開發邊界”，就是發達國家“城市增長邊界”在中國的開展方式;然而對此也有一些學者并不認同。在他們看來，盡管二者存在著諸多相似之處，探討的都是城市發展、生態保護;但是依然有明顯的區別，其中最大的不同就在于城市開發邊界的“多規合一”性， 既包括了生態環境保護，也包括了城縣規劃、土地規劃、經濟發展規劃等等。因為學術界對于城市開發邊界的內涵有不同看法，所以概念也并未得到完全同意。一些學者認為，城市開發邊界就是城市與鄉村的分割線，是城市擴展的邊界，是阻止城市蔓延鄉村的界限。大多數國內學者更支持另外的觀點，城市開發邊界就是建設用地與非建設用地分割線[2]。兩種不同概念，其根本的差異在于，城市開發邊界內是否包含除城鎮建設用地以外的農村居民點、獨立工礦區等其他建設用地 。

2?? 城市開發邊界劃定的目的

2.1???? 抑制城市無序擴張

我國經過了改革開放以后，社會經濟飛速發展，城市化進程明顯加劇。統計數據表明，從2000年開始，我國的城鎮人口以平均每年3.52%的速度保持增長，同時一大批現代化城市出現在世人面前，僅僅本世紀第一個十年，我國城鎮面積增幅高達76.4%，這樣的擴展速度比人口增速要超出許多。但是，在取得這些可可喜成就的同時，我們也要看到，城市在擴張過程中也逐漸處在一些為。一是“鬼城”逐漸出現的同時城市新區依然在大力新建;二是一些城市開發強度超過30%。城市擴張表現出了一定的無序性，在對生態環境造成嚴重破壞的同時，也讓城市發展出現了諸多隱憂。所以，城市開發邊界劃定，其直接目的就是為了抑制城市無序擴張。

2.2???? 完善城市規劃和管理體制

事實上我國在城市發展規劃中，已經出臺了包括四線（黃線、綠線、藍線、紫線）三區（適建區、限建區、禁建區）在內的相關政策。但是在城鄉規劃中，“規劃失靈”是始終存在的問題。一方面，城市規劃受到許多相關部門的專業規劃的沖擊，使期原本具有的約束能力越來越弱;另一方面，個城市的總體規劃通常都會出現沒有納入統一管理的大量開發建設用地，使得后期逐漸規劃失控。導致這些問題出現的根源，在于不同部門之前， 各級政府之間的權責不夠清晰所造成的。城市開發邊界從根本上來說，不僅只是一條空間規劃的限制線，更是改善當前規劃和管理體制的解決對策。所以，，城市開發邊界劃定，其根本目的是完善城市規劃和管理體制。

3?? 城市開發邊界的劃定方法

當前，城市開發邊界劃定在我國是非常人們的課題，諸多學者在該領域展開了深入研究。而國外學者在這方面同樣積累了較為豐富的研究經驗。就城市開發邊界劃定方法來看，理論上存在諸多不同的方法。然而實踐領域來看，因為城市開發邊界具有較為顯著的多元化目標和功能，所以其劃定方法的技術思路主要包括了如下的兩種。

第一種控制法。這種劃定方法是基于“底線思維”而產生的一種方法。其具體的實施步驟，就是針對區域內的不宜建設開發的區域予以排除，這些區域或者是因為建設條件不足，或者是因為自然生態敏感等等;將全部不宜建設開發的區域排除之后，進而形成一條城市擴張的邊界線，作為城市蔓延的底線。

第二種增長法。這種劃定方法采用的是“正向思維”展開的方法。具體來說，就是將城市建設用地當成一個有機體，這樣的一個包括了諸多因素的有機體會不斷的成長和擴大;然后針對城市的經濟、人口、資源和區位等因素，建立一個城市假設用地有機體發展的模型，從而對城市發展實施有效模擬，以最終得到的發展最優結果作為開發邊界的劃定方案。增長法是當前學術界較為推崇的一類方法，就其具體的技術手段來看，基于元胞自動機（CA）模擬，是受到認可度最高，也是應用最為廣泛的一種。采用 CA 模擬城市發展，其關鍵就是要明確元胞轉換規則，從而提升模擬結果的科學性和可靠性。關于元胞轉換規則的確定，很多學者也紛紛嘗試了許多不同的方法予以嘗試，從而對傳統 CA 模型予以改進，也是，出現了諸如FLUS 模型、遺傳神經網絡、多智能體模型等等[3]。

上面的兩種方法，都有其相對的優勢，但也都有其固有的局限性。控制法的原則是從限制因素的角度，來對城市發展的最大范圍劃定了界限， 界限以外的區域皆為不適宜建設的區域，這樣的一種方法，從生態環境上來說得到了充分的重視;但其問題在于控制法的限制因素往往都是靜態不動的，對于城市發展的相關動力因素考慮明顯不足;而事實上城市發展有一定的不確定性，排除法剛性過強的特點，會讓劃定的方案很多時候不具有可操作性。而增長法則是以城市的運行軌跡作為依據，對城市的發展實施了具有較高精準度的模擬，所以其結果具有較高的客觀性;但是，這種劃定方法完全體現了城市發展的“自下而上”性，而忽視了“自上而下”的發展動力，諸多政府的規劃政策、國家的城市發展控制等等，這些因素完全沒有被考慮在內;也就是說，增長法忽略了政策調控、土地供需等宏觀因素的影響。

4?? 小結

綜上所述，城市開發邊界劃定，對于城市的未來發展有非常重要的意義。然而我們必須要充分認識到，城市開發邊界的意義不僅僅只是一個空間上的邊界，更是對傳統城市規劃體制中的矛盾的一種清理。所以在這個過程中，既要不斷創新規劃編制方法，還要不斷推動規劃建設管理體制改革。要關注開發邊界劃定對城市規劃改革的正向推動作用，將邊界劃定過程作為進一步提高城市規劃編制和管理水平的重要契機，從而為我國的城市化建設提供可行的路徑。

參考文獻：

[1] 席超，劉星宇. 國土空間規劃中鄉鎮開發邊界劃定方法研究——以簡陽市禾豐鎮為例[J]. 資源與人居環境，2019（05）：6-12.

[2] 高曉路，吳丹賢，周侃，廖柳文. 國土空間規劃中城鎮空間和城鎮開發邊界的劃定[J]. 地理研究，2019，38（10）：2458-2472.

[3] 殷會良，李楓，王玉虎，王穎. 規劃體制改革背景下的城市開發邊界劃定研究[J]. 城市規劃，2017，41（03）：9-14+39.