非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)保障實(shí)踐及政策反思

蔣曉芳

摘要：從正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)換到非正規(guī)就業(yè)的人數(shù)劇增。非正規(guī)就業(yè)也得到越來(lái)越多的認(rèn)可。由于政策在制定、執(zhí)行過(guò)程中存在偏差，非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)遭到不同程度的侵害。文章從非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)保障的實(shí)際狀況出發(fā)，分析出現(xiàn)這種狀況的原因，并從政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督與宣傳方面提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：非正規(guī)就業(yè);休息權(quán);政策反思

一、引言

人們的擇業(yè)觀與就業(yè)觀隨著社會(huì)的發(fā)展也不斷轉(zhuǎn)變，就業(yè)顯現(xiàn)了多種多樣的形式。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，有78388萬(wàn)人次參加了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。城鎮(zhèn)就業(yè)者有34687萬(wàn)人次，城鎮(zhèn)私營(yíng)和個(gè)人就業(yè)者有10538萬(wàn)人次。由于非正規(guī)就業(yè)群體的特殊性，休息權(quán)遭到各種侵害，造成了用人單位生產(chǎn)水平下滑，影響到社會(huì)的良性發(fā)展。法律未對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)進(jìn)行規(guī)定，用人單位不會(huì)優(yōu)先考慮休息權(quán)的保障。目前對(duì)休息權(quán)保障研究主要停留在正規(guī)就業(yè)人員及其休息權(quán)保障上。非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)保障法律與制度極少涉及。

非正規(guī)就業(yè)的界定。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯在“二元經(jīng)濟(jì)理論”中指出，勞動(dòng)力市場(chǎng)的剩余勞動(dòng)力被迫從事臨時(shí)工、個(gè)體工商戶等非正規(guī)就業(yè)的剩余勞動(dòng)力。哈特（1971）首次劃分了“正規(guī)就業(yè)”、“非正規(guī)就業(yè)”的概念：不依靠政府提供崗位的就業(yè)方式，不交稅、不登記注冊(cè)的就業(yè)人員。祁宇（2015）指出非正規(guī)就業(yè)指的是未簽署勞動(dòng)合同，但已形成事實(shí)勞動(dòng)與勞務(wù)關(guān)系的就業(yè)行為。本文中的非正規(guī)就業(yè)是指“無(wú)論是否簽署勞動(dòng)就業(yè)合同，已經(jīng)形成了事實(shí)上的勞動(dòng)與勞務(wù)關(guān)系的就業(yè)行為;這種行為無(wú)法建立穩(wěn)定且長(zhǎng)久的勞務(wù)關(guān)系，勞動(dòng)者具有較強(qiáng)的流動(dòng)性、靈活性和從屬關(guān)系較弱的特征。”

休息權(quán)的界定。休息權(quán)是公民休息與休養(yǎng)的權(quán)利，為解除勞動(dòng)疲憊、保護(hù)身體健康、提高生產(chǎn)質(zhì)量，使保障勞動(dòng)者身、心疲憊以消散，恢復(fù)體能，提高生產(chǎn)水平，保證其有時(shí)間、精力處理家庭和個(gè)人事情。章輝（2017）提出休息權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)更是一項(xiàng)法律權(quán)利。為保障非正規(guī)就業(yè)人員身心健康與勞動(dòng)安全，尊重非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)，并創(chuàng)造條件讓非正規(guī)就業(yè)人員有充足時(shí)間來(lái)休息與調(diào)整。本文的休息權(quán)是指非正規(guī)就業(yè)人員依法享受休息與休養(yǎng)的權(quán)利。

二、非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)保障現(xiàn)狀

本文通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式主要針對(duì)非正規(guī)人員現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。實(shí)際發(fā)放問(wèn)卷205份，收回問(wèn)卷205份，有效問(wèn)卷205份，回收率100%，有效率100%。其次通過(guò)非標(biāo)準(zhǔn)化訪談，非正規(guī)就業(yè)人員對(duì)用人單位進(jìn)行調(diào)查。

（一）休整權(quán)保障不足

休整權(quán)是指相關(guān)勞動(dòng)者在工作一定的時(shí)間后所得到休息與調(diào)整的權(quán)利。在本次非正規(guī)就業(yè)人員休息機(jī)制現(xiàn)狀調(diào)查中，工作時(shí)長(zhǎng)（見(jiàn)圖1）），大部分非正規(guī)就業(yè)人員存在超時(shí)長(zhǎng)工作。有接近一半的非正規(guī)就業(yè)者上過(guò)夜班，連續(xù)上夜班的人數(shù)占43.3%。在調(diào)查中所有非正規(guī)就業(yè)人員都經(jīng)歷過(guò)加班，將近一半的人員每天加班時(shí)間超過(guò)2小時(shí)（見(jiàn)圖2），超過(guò)一半的員工在雙休日不能得到休整，加班工資也未能得到保障（見(jiàn)圖3）。

（二）休假權(quán)保障缺失

休假權(quán)是指勞動(dòng)者在工作一定的時(shí)間后停止工作、進(jìn)行休息休假、處理自身與家庭事務(wù)、保證參與學(xué)習(xí)的權(quán)利。但非正規(guī)就業(yè)人員本身流動(dòng)性與靈活性的特點(diǎn)，休假權(quán)很難得到保障。在本次調(diào)查中，超過(guò)半數(shù)的非正規(guī)就業(yè)人員的休假權(quán)遭受到不同程度的傷害（見(jiàn)圖4）。他們?cè)诜ǘü?jié)假日加班工資工資得不到相關(guān)保障（見(jiàn)圖5）。

（三）休閑權(quán)保障不充分

休閑權(quán)是指在工作一段時(shí)間后，通過(guò)活動(dòng)或是休息與靜養(yǎng)的方式來(lái)享受休閑，使其體力、腦力得以恢復(fù)，更好地投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與日常生活中去的權(quán)利。非正規(guī)就業(yè)人員的休閑權(quán)與所在單位、社會(huì)的娛樂(lè)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施有著密切地關(guān)系。良好的休閑娛樂(lè)設(shè)施能夠更好地使勞動(dòng)者的體力與腦力得以恢復(fù)。在本次調(diào)查中，有126家用人單位沒(méi)有給員工配備休閑娛樂(lè)設(shè)施，員工對(duì)工作環(huán)境的滿意度不高，使得休閑權(quán)很難得到保障（見(jiàn)圖6）。

三、非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)未得到充分保障的原因

（一）立法與制度不完善

“資強(qiáng)勞弱”造成了加班是一種常態(tài)。法律未對(duì)勞動(dòng)者的工作時(shí)間進(jìn)行規(guī)定，對(duì)時(shí)間管理方式、操作方式與相關(guān)程序做出明確的規(guī)定。在正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)保障都處于空白的狀態(tài)，沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于休息權(quán)綜合執(zhí)法的法律情況下，他們的休息權(quán)未能得到保障，非正規(guī)就業(yè)人員的休息權(quán)就無(wú)從說(shuō)起。帶薪休假成為非正規(guī)就業(yè)人員的“奢侈品”。非正規(guī)就業(yè)人員帶薪休假權(quán)普遍得不到保障。相關(guān)用人單位中，沒(méi)有通知與落實(shí)帶薪休假的相關(guān)制度。即使用人單位不履行勞動(dòng)者的帶薪休假權(quán)，也沒(méi)有明確的相關(guān)法律來(lái)處理。

（二）政策執(zhí)行存在偏差

執(zhí)行理念存在偏差。由于中國(guó)的“官本位”思想與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留的官僚作風(fēng)，至今對(duì)行政部門(mén)影響。本文在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)在的政策執(zhí)行過(guò)程中依舊存在“臉難看、門(mén)難進(jìn)”，“托熟人、走后門(mén)”的現(xiàn)象。這些在政策執(zhí)行中的不良風(fēng)氣嚴(yán)重?fù)p害了非正規(guī)就業(yè)人員的權(quán)益保障。

執(zhí)行主體的不統(tǒng)一也嚴(yán)重影響非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)的保障。由于我國(guó)執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一造成了休息權(quán)保障執(zhí)行組織的不統(tǒng)一。非正規(guī)就業(yè)人員的權(quán)益保障由《勞動(dòng)法》來(lái)保障，非正規(guī)就業(yè)人員的權(quán)益保障由《民法》來(lái)規(guī)范，導(dǎo)致休息權(quán)保障執(zhí)行主體不統(tǒng)一造成非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)無(wú)法落實(shí)。

（三）監(jiān)督體制不完善

在現(xiàn)實(shí)中“資強(qiáng)勞弱”，工資與工時(shí)記錄賬本由他們掌控。用人單位即使不正常支付其勞動(dòng)工資，他們通常也無(wú)法收集足夠的欠薪證據(jù)。勞動(dòng)行政部門(mén)負(fù)責(zé)休息權(quán)的保障實(shí)施，主要強(qiáng)調(diào)的是政府的監(jiān)督作用，時(shí)常忽視了社會(huì)大眾與用人單位的監(jiān)督力量。法律未對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員的勞動(dòng)監(jiān)察的具體機(jī)制、程序以及規(guī)則做出細(xì)致地規(guī)定。沒(méi)有可操作性的法律來(lái)保障非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)，政府在一定程度上會(huì)維護(hù)用人單位的權(quán)利。

工會(huì)對(duì)用人單位的監(jiān)督。但是在我國(guó)工會(huì)對(duì)用人單位的監(jiān)督并發(fā)揮太大的作用。工會(huì)沒(méi)有執(zhí)法的權(quán)利，只能配合政府來(lái)執(zhí)法，對(duì)用人單位沒(méi)有震懾力。工會(huì)雖然可以代表勞動(dòng)者行使相關(guān)權(quán)力，但是工會(huì)逐漸成為用人單位、政府的一個(gè)行政部門(mén)，行政化十分嚴(yán)重，工會(huì)的行政化嚴(yán)重影響其對(duì)用人單位的監(jiān)督。

（四）政策宣傳無(wú)力

針對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)保障的宣傳無(wú)力。非正規(guī)就業(yè)人員處于“尷尬”或者“邊緣”的地位。在政策資源分配中處于弱勢(shì)，社會(huì)資源的調(diào)配不公平，時(shí)常被政策所“遺忘”。政策宣傳中，由于個(gè)別工作者的私心與利益的驅(qū)使下，不能很好的領(lǐng)會(huì)政策的精髓。甚至在某些方面消極執(zhí)行政策，造成政策宣傳不到位。

政策宣傳方式的單一與非正規(guī)就業(yè)人員認(rèn)知程度不高也深深地影響著政策的宣傳。在本次問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，接近1/3的人員對(duì)我國(guó)的工時(shí)制度不了解，對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)保障不了解，甚至不知道有“休息權(quán)”這個(gè)名詞（見(jiàn)圖7、圖8）。

四、充分保障非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)的對(duì)策

（一）完善立法保障

保障非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)，必須在法律上明確他們的合法地位。讓非正規(guī)就業(yè)人員享受與正規(guī)就業(yè)人員同等待遇。目前我國(guó)沒(méi)有任何一部法律來(lái)專門(mén)負(fù)責(zé)非正規(guī)就業(yè)人員的權(quán)益保障，也沒(méi)有針對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員成立專門(mén)服務(wù)的部門(mén)。因此可以借鑒美國(guó)與德國(guó)的相關(guān)政策：在美國(guó)與德國(guó)，都有工作時(shí)間制度。在準(zhǔn)備工作、糾正工作以及需要工作時(shí)的等待都屬于工作時(shí)間，還可以通過(guò)私人勞動(dòng)關(guān)系雙方、勞動(dòng)者與雇主結(jié)社工廠委員會(huì)或者相關(guān)機(jī)關(guān)單位簽署集體協(xié)議來(lái)調(diào)整工作時(shí)間。協(xié)商帶薪休假制度，美國(guó)沒(méi)有明確的帶薪休假內(nèi)容，但可以與用人單位協(xié)商休假，帶薪休假權(quán)由工會(huì)來(lái)具體保障。而德國(guó)，帶薪休假制度具有強(qiáng)制性與禁止休假時(shí)間碎片化的特點(diǎn)。在法律上強(qiáng)制規(guī)定，可以通過(guò)集體談判來(lái)協(xié)商帶薪休假的時(shí)間段，休假時(shí)間碎片化無(wú)法保障勞動(dòng)者的生產(chǎn)力的提高。

（二）加強(qiáng)行政保障

首先，必須樹(shù)立服務(wù)理念，構(gòu)建服務(wù)型部門(mén)。當(dāng)前我國(guó)行政部門(mén)遺留著封建“官本位”的思想，必須克服這種思想，樹(shù)立良好的服務(wù)理念、加強(qiáng)對(duì)行政人員綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，提高他們的行政管理與服務(wù)的能力。他們要有扎實(shí)的理論知識(shí)功底，在行政時(shí)需要運(yùn)用一些科學(xué)的理論知識(shí)來(lái)服務(wù)人民。其次，執(zhí)行組織不統(tǒng)一造成非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)難以保障。為了加快非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)的保障必須統(tǒng)一執(zhí)行主體，盡快完善相關(guān)法律中關(guān)于非正規(guī)就業(yè)人員的規(guī)定。通過(guò)集體協(xié)商來(lái)維護(hù)非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)的保障。

（三）完善監(jiān)督保障

首先，維護(hù)非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)更加在于監(jiān)督用人單位遵循法律。勞動(dòng)行政部門(mén)應(yīng)加大對(duì)用人單位監(jiān)督、執(zhí)法力度，提高監(jiān)督頻率。建立執(zhí)法過(guò)程中的追蹤機(jī)制與公示制度;實(shí)行舉證倒置制度;建立事前監(jiān)督機(jī)制。對(duì)違反相關(guān)政策的用人單位應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)其的懲罰力度，適當(dāng)進(jìn)行警告公示，減少維權(quán)時(shí)間與成本。建立良好的監(jiān)督體制。其次，監(jiān)督體制需要法律對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員的勞動(dòng)監(jiān)察的具體機(jī)制、程序以及規(guī)則做出規(guī)定。監(jiān)督體制可以分為用人單位內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。外部監(jiān)督包括社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)、司法監(jiān)督;社會(huì)監(jiān)督，可以充分發(fā)揮社會(huì)大眾的力量，充分反映非正規(guī)就業(yè)人員的相關(guān)訴求，有利于防止行政人員工作失職，達(dá)到節(jié)約社會(huì)資本，減少維權(quán)成本。

（四）加強(qiáng)宣傳力度

非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)保障離不開(kāi)社會(huì)各界人士的積極參與。一是針對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員。許多非正規(guī)就業(yè)人員維權(quán)意識(shí)與法律意識(shí)淡薄。再加上我國(guó)政策宣傳手段單一，宣傳力度不夠。這些因素導(dǎo)致了其休息權(quán)益無(wú)法得保障。必須加強(qiáng)政策宣傳力度;二是針對(duì)用人單位。應(yīng)對(duì)用人單位進(jìn)行法律的普及與宣傳，對(duì)其進(jìn)行督促。法律宣傳營(yíng)造良好用人單位環(huán)境與文化，樹(shù)立良好的用人氛圍。只有休息權(quán)得以保障，才能積極地投入到生產(chǎn)中，對(duì)用人單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展百利而無(wú)一害。三是針對(duì)勞動(dòng)行政部門(mén)。加大對(duì)勞動(dòng)行政部門(mén)的宣傳，提高其行政執(zhí)法能力。勞動(dòng)行政部門(mén)必須加快自身綜合能力與素質(zhì)建設(shè)，培養(yǎng)其服務(wù)意識(shí)，發(fā)揮引領(lǐng)作用。只有這樣非正規(guī)就業(yè)人員的休息權(quán)才能充分保障。

五、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)人員的休息權(quán)未能得到充分地保障。其原因有立法與制度不完善、政策執(zhí)行存在偏差、缺乏相關(guān)的監(jiān)督體制、政策宣傳乏力，從完善立法保障、加強(qiáng)行政保障、完善監(jiān)督保障、加強(qiáng)宣傳力度四個(gè)方面提出相關(guān)建議。希望引起社會(huì)對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)的重視，完善非正規(guī)就業(yè)人員休息權(quán)的保障，提高社會(huì)總體福利水平。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）