農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下征地增值收益分配法律機制研究

摘要：隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，農(nóng)地價值產(chǎn)生了巨大的增值。現(xiàn)行農(nóng)地征收補償法律制度逐漸完善，但土地增值收益分配不合理問題依然存在，其根本原因在于缺乏農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度安排。因此，文章以農(nóng)地發(fā)展權(quán)為切入點，運用其理論，以湖南省征地補償為例進行研究，完善征地增值收益分配法律機制，保護相關(guān)利益主體的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán);征地;土地增值;分配

一、對農(nóng)地發(fā)展權(quán)及價值構(gòu)成的闡釋

（一）對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念闡釋

在我國，廣義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)包括：在堅持農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下， 權(quán)利主體為了追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高效益而進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的權(quán)利或權(quán)利主體將農(nóng)用地改變?yōu)檗r(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利，或者改變農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)，農(nóng)地被征收為國家建設(shè)用地的權(quán)利。狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指對土地進行再開發(fā)的權(quán)利，即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過改變農(nóng)地現(xiàn)有用途而獲取的額外收益的權(quán)利。它是從農(nóng)地所有權(quán)派生出來并可單獨處分的權(quán)利，既可被土地所有者擁有，也可被非土地所有者使用。在我國，將農(nóng)村集體所有的土地征收轉(zhuǎn)為國家所有的建設(shè)用地，其征地增值收益的理論依據(jù)為狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，征地增值收益分配主要涉及承包農(nóng)戶、農(nóng)村集體、農(nóng)地經(jīng)營者、地方政府、用地單位等利益主體。

（二）對農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值構(gòu)成闡釋

農(nóng)地價值是一個具有社會、生態(tài)、經(jīng)濟及商業(yè)等多方面價值的綜合系統(tǒng)。其中，農(nóng)地社會價值主要包括社會保障和糧食安全保障等并為國家所擁有，以前我國部分地區(qū)人民政府的農(nóng)地征收補償已納入了社會保障價值，現(xiàn)在已被立法認可，如2019年新《土地管理法》四十八條規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)……并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用”。農(nóng)地經(jīng)濟價值表現(xiàn)為農(nóng)地收益和成本之差，并為國家、農(nóng)村集體及承包農(nóng)戶共同擁有。目前，農(nóng)地征收補償主要體現(xiàn)為農(nóng)地經(jīng)濟價值部分，較少考慮農(nóng)地其他價值部分。農(nóng)地商業(yè)價值主要體現(xiàn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值，在我國也主要為國家、農(nóng)村集體及承包農(nóng)戶等共同擁有。出于保障糧食安全，國家實施農(nóng)地用途管制，不允許農(nóng)民從低收益土地用途轉(zhuǎn)變?yōu)楦呤找嫱恋赜猛?。其實，這限制了農(nóng)地發(fā)展權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)地價值不能完全實現(xiàn)。雖然我國目前無農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法規(guī)定，但它是客觀存在的并被大部分學(xué)者認可。理論上，關(guān)于其價值構(gòu)成，孫弘學(xué)者認為“土地發(fā)展權(quán)物質(zhì)要素的價值形態(tài)就是土地發(fā)展權(quán)價值構(gòu)成。具體包括：用途變更所產(chǎn)生的價值變化;開發(fā)密度變更所產(chǎn)生的價值變化;體現(xiàn)在用途與開發(fā)密度價值中的區(qū)位價值差。”

二、湖南省被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地增值收益分配現(xiàn)狀及原因分析

（一）被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地增值收益分配現(xiàn)狀

本文選取2012年和2018年省會長沙市、湘南郴州市和湘北常德市三個代表地區(qū)，比較其不同年份和不同區(qū)域的征地補償標準。

首先，通過比較表1和表2省會長沙市地區(qū)市區(qū)和長沙縣兩區(qū)域的被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地補償標準，可以發(fā)現(xiàn)：2012年長沙市市區(qū)Ⅰ區(qū)76000元/畝、Ⅱ區(qū)70000元/畝、Ⅲ區(qū)65000元/畝;長沙縣Ⅰ區(qū)54700元/畝、Ⅱ區(qū)52600元/畝。2018年長沙市市區(qū)Ⅰ區(qū)99000元/畝、Ⅱ區(qū)84000元/畝、Ⅲ區(qū)78000元/畝;長沙縣Ⅰ區(qū)71100元/畝、Ⅱ區(qū)68400元/畝。同一年份征地補償標準，長沙市市區(qū)標準高于長沙縣區(qū)域標準;同一區(qū)域的征地補償標準，2018年標準高于2012年標準。通過比較表1和表2的湘南郴州市地區(qū)市區(qū)和桂陽縣兩區(qū)域的征地補償標準，可以發(fā)現(xiàn)，2012年郴州市市區(qū)Ⅰ區(qū)55000元/畝、Ⅱ區(qū)48000元/畝、Ⅲ區(qū)40000元/畝;桂陽縣Ⅰ區(qū)42000元/畝、Ⅱ區(qū)36400元/畝。2018年郴州市市區(qū)Ⅰ區(qū)715000元/畝、Ⅱ區(qū)62400元/畝;桂陽縣Ⅰ區(qū)54600元/畝、Ⅱ區(qū)44800元/畝。同一年份征地補償標準，郴州市市區(qū)標準高于桂陽縣區(qū)域標準;同一區(qū)域的征地補償標準，2018年標準高于2012年標準。通過比較表一和表二的湘北常德市地區(qū)市區(qū)和安鄉(xiāng)縣兩區(qū)域的征地補償標準，可以發(fā)現(xiàn)：2012年常德市市區(qū)Ⅰ區(qū)60500元/畝、Ⅱ區(qū)52900元/畝;安鄉(xiāng)縣Ⅰ區(qū)44400元/畝、Ⅱ區(qū)39400元/畝。2018年常德市市區(qū)Ⅰ區(qū)76800元/畝、Ⅱ區(qū)67100元/畝;安鄉(xiāng)縣Ⅰ區(qū)57700元/畝、Ⅱ區(qū)51200元/畝。同一年份征地補償標準，常德市市區(qū)標準高于安鄉(xiāng)縣區(qū)域標準;同一區(qū)域的征地補償標準，2018年標準高于2012年標準。

然后，通過比較2012年和2018年省會長沙市、湘南郴州市和湘北常德市三個地區(qū)的被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地補償標準，可以發(fā)現(xiàn)：湖南省不同地區(qū)的不同區(qū)域存在不同補償標準且2018年標準比2012年標準均有一定提高，但是湖南省2018年征地補償標準仍然偏低，即享有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體和擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民取得的征地增值收益偏低。由此可以得出：湖南省被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的征地增值收益分配現(xiàn)狀與其他學(xué)者的相關(guān)研究結(jié)果基本一致。我國目前的土地征收補償范圍太小，農(nóng)民得到的補償是一次性的經(jīng)濟補償，如鮑海君、吳次芳研究指出，如果以成本價為 100%，則擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5%，擁有集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體為25%～30%，而60%～70%為政府及各級主管部門所得。

（二）被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民征地增值收益分配不公的根本原因在于缺乏農(nóng)地發(fā)展權(quán)

《憲法》第十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。”舊《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！笨梢?，三部法律都沒有土地發(fā)展權(quán)及其補償?shù)囊?guī)定。舊《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)地征收補償為被征地農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價值補償，即農(nóng)地的經(jīng)濟價值補償。《物權(quán)法》新增了農(nóng)地社會價值的規(guī)定，但也沒有規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值。2019年新《土地管理法》提高了被征地農(nóng)民征地補償，似乎包含了部分農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值，如第四十八條：“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。”“征收土地應(yīng)當(dāng)……并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用”但由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法缺失，土地增值收益分配不公平不合理問題依然存在。一般來說，將農(nóng)村集體所有土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械慕ㄔO(shè)用地，必然引發(fā)土地價值巨大增加，但依據(jù)湖南省征地補償標準來看， 農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地被征收后，他們所獲得土地補償內(nèi)容并未完全包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益部分。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地所有權(quán)的組成部分，作為農(nóng)地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體理應(yīng)取得較大的征地增值收益。因此，被征地集體組織和農(nóng)民征地增值收益分配不公的根本原因在于缺乏農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

三、完善農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下征地增值收益分配法律機制

（一）政府參與征地增值收益分配

中央政府是國家公共利益的最大提供者和守護者，在土地征收過程中承擔(dān)全國土地管理和監(jiān)督職能，且站在國家整體發(fā)展目標的戰(zhàn)略高度，制定并完善土地相關(guān)法律法規(guī)，保護耕地面積，確保國家糧食安全和生態(tài)安全，引導(dǎo)土地資源合理利用，維護全社會多方利益。地方政府作為國家法律政策執(zhí)行者，既要保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，又要執(zhí)行保護耕地的法律政策。因此，作為國家代表的人民政府理應(yīng)參與征地增值收益分配，這既是權(quán)利主體享有農(nóng)地糧食安全價值和農(nóng)地生態(tài)安全價值的體現(xiàn)，也是政府取得間接投資增值的表現(xiàn)。政府主要是通過土地稅費及土地出讓金的分成等來實現(xiàn)增值收益分配。2019年新《土地管理法》第五十五條第二款：“新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方人民政府?！笨梢?，政府分享征地增值收益分配是農(nóng)地發(fā)展權(quán)在立法上一定程度的體現(xiàn)。

（二）被征地農(nóng)村集體參與征地增值收益分配

農(nóng)村集體是農(nóng)地所有權(quán)的主體，其參與征地增值收益分配的理由主要有：第一，農(nóng)村集體土地作為土地的自然增值載體，農(nóng)地征收使其喪失了土地所有權(quán)，相應(yīng)的，地方政府則取得了土地所有權(quán)，如果按照農(nóng)地用途經(jīng)濟價值和社會價值補償，就會嚴重損害農(nóng)村集體的利益;如果集體有權(quán)參與土地增值收益分配，就在一定程度上體現(xiàn)了“漲價歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”的農(nóng)地發(fā)展權(quán)理論。第二，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的來源來看， 農(nóng)地所有權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源，作為農(nóng)地所有權(quán)主體的集體理應(yīng)取得較大的增值收益。農(nóng)村集體依據(jù)其享有的土地所有權(quán)，可依法對其占有、使用、收益和有限的處分。而農(nóng)地發(fā)展權(quán)是行使其土地處分權(quán)與收益權(quán)的具體表現(xiàn)。第三，從土地增值來源來看，征地前農(nóng)村集體為建設(shè)農(nóng)村水利交通等設(shè)施而進行了投資，如農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的改善等，即實現(xiàn)土地直接投資增值或人工增值。

（三）被征地承包農(nóng)戶或經(jīng)營者參與征地增值收益分配

被征地承包農(nóng)戶或經(jīng)營者參與征地增值收益分配的理由主要有：第一，從農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)關(guān)系看，農(nóng)村集體土地使用權(quán)派生于土地所有權(quán)，并獨立存在。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶對農(nóng)地進行占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利，當(dāng)對某塊土地行使農(nóng)地發(fā)展權(quán)時，該土地將失去作為農(nóng)業(yè)用途土地使用的功能，所以，從這個角度看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)對集體土地使用權(quán)具有“注銷”功能。2019年新《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“耕地的承包期為三十年……” 對被征地承包農(nóng)戶而言，農(nóng)地征收使得承包農(nóng)戶失去了剩余承包期限的土地承包經(jīng)營權(quán)，相應(yīng)的，經(jīng)營者喪失了經(jīng)營權(quán)。因此，土地發(fā)展權(quán)的行使關(guān)系到土地使用權(quán)人的利益。同時，被征地承包農(nóng)戶或經(jīng)營者作為土地直接投資主體，為提高地力而對土地進行投資進而產(chǎn)生了土地增值。所以，被征地承包農(nóng)戶或經(jīng)營者理應(yīng)分享部分土地增值收益。第二，從法律屬性來看，土地承包經(jīng)營權(quán)既可對抗地方政府在農(nóng)地征收過程中對承包經(jīng)營者的侵害，還可排除農(nóng)村集體組織在土地補償費分配上的不法損害，要求農(nóng)村集體合理分配補償費用。第三，從農(nóng)村土地的社會保障屬性看，“失去了土地，農(nóng)民集體成員就會失去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，也就失去了土地的社會保障，”農(nóng)地非農(nóng)化過程意味著被征地承包農(nóng)戶以其擁有的農(nóng)地社會保障價值交換了農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值，因此，被征地承包農(nóng)戶應(yīng)獲得相當(dāng)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)價格的補償。《物權(quán)法》雖然將土地承包經(jīng)營權(quán)納入征地補償?shù)膬?nèi)容，且增加了體現(xiàn)農(nóng)地社會價值的社會保障費，但卻未具體規(guī)定。

（四）未被征地承包農(nóng)戶或經(jīng)營者參與征地增值收益分配

對在同一農(nóng)村集體組織內(nèi)農(nóng)地未被征收的承包經(jīng)營者而言，也應(yīng)給予其適當(dāng)比例的征地增值收益分配?！爸袊鞯匮a償制度存在的一個問題是，那些偏遠農(nóng)村大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)一直被忽略。在理論上，全國的每一塊土地都天然地擁有土地發(fā)展權(quán)?！薄按筇镛r(nóng)民的土地缺乏被征收的機會，他們不會、也不懂得爭取發(fā)展增益，是 ‘沉默的大多數(shù)”因為未被征地的承包經(jīng)營農(nóng)戶以土地失去農(nóng)地發(fā)展權(quán)的機會為代價承擔(dān)著為國家和社會保障農(nóng)地數(shù)量、生態(tài)安全和糧食安全的責(zé)任。農(nóng)地的生態(tài)價值和糧食安全價值是因公共利益而存在的，且為國家所擁有，政府理應(yīng)給他們分配征地增值收益。因此，應(yīng)該從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益中，進行再次分配，使得這部分農(nóng)地未被征收的承包農(nóng)戶或經(jīng)營者，也能參與分享本村集體農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益。此外，有學(xué)者提出：“為防止近郊農(nóng)民獨享土地增值，形成‘土地食利者階層，應(yīng)該通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度讓遠郊保護區(qū)農(nóng)民參與到城鎮(zhèn)化進程中，進而分享其帶來的收益，以調(diào)節(jié)管制地租在遠郊保護區(qū)農(nóng)民和近郊失地農(nóng)民之間分配?！边@主要針對被征地農(nóng)村集體之外的農(nóng)地未被征收的承包農(nóng)戶或經(jīng)營者也能適當(dāng)分享征地增值收益。

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