國有資本投資運營公司財務管控體系的構建研究

張宏偉

摘要：國有資本投資運營公司以“管資本”方式，按照授權清單，對出資企業履行股東職責，以實現國有資本保值增值。特殊的職能定位，決定了國有資本投資運營公司財務管控的特殊性。根據目前多數投資運營公司開展的“一體兩翼”財務管控實際，結合投資運營公司財務管控體系構建的出發點、目的和構建策略，構建國有資本投資運營公司財務管控體系具有重要的實踐意義。

關鍵詞：國有資本投資運營公司;財務管控;授權經營體制改革;管資本;保值增值

引言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央經過一系列的探索實踐，逐步把國有資本授權經營體制改革作為一大改革“主線”。圍繞“以管資本為主”的國有資本授權經營體制改革，中央和地方國有資本投資、運營公司試點全面鋪開，逐步探索形成了“國資監管層—國有資本投資運營公司—國有企業”的三層國資管理體系。國有投資運營公司作為嵌入層級，一方面以授權為基礎、以股權為紐帶、以管資本為主業，代表政府按照授權清單對出資企業履行出資人職責;另一方面，作為市場化主體，也通過基金投資、培育孵化、投融資等活動，在服務主業的同時，自主開拓增量業務，發揮投資引導和結構調整等作用。

本文擬針對國有資本投資運營公司的特殊功能定位，結合當前國有資本投資運營公司的改革特征與規律及業務經營特點，構建專屬于國有資本投資運營公司的財務管控體系。

一、國有資本投資運營公司財務管控體系構建的基本思路

（一）財務管控體系構建的出發點和目的

國有資本投資運營公司財務管控體系的構建，要基于幾個基本出發點：（1）盡管國有資本投資運營公司是國資授權經營體制改革的產物，但它是國有資本市場化運作的專業平臺，具有商業屬性，財務管控要服務于商業目的;（2）國有資本投資運營公司與旗下出資企業形成一種新型的母子公司關系，這種關系基于政府訴求和授權形成，并要接受政府監督，財務管控要服務于功能定位;（3）國有資本投資運營公司在行權經營過程中，在出資企業之外形成了一套自我運營的機能和組織體系，財務管控構建要統籌考慮。結合上述出發點，國有資本投資運營公司財務管控體系構建的目的可以設定為：圍繞授權經營體制改革，完善自身機能和組織建設，充分運用各種投資運營手段開展資本管理，激活存量、打造增量，實現國有資本保值增值。

（二）財務管控體系的構建策略

（1）突出集團定位。國有資本投資運營公司作為集團公司以管資本為導向，按照淡馬錫“一臂之遙”管理理念對出資企業進行管控，不宜直接參與所出資企業具體經營，不宜干涉所出資企業自主經營，形成一種分權管控的集團母子關系。（2）明確授權范圍和管控重點。國有資本投資運營公司按照政府授權清單行使出資人權利、履行出資人職責，國有資本投資運營公司在授權履職中要明確授權范圍和管控重點，做到不越位、不缺位和不錯位。（3）強化管控手段和自身機能及組織建設。國有資本投資運營公司行權能力建設不僅要能“接得住”，還要做到“管得好”。事實上，在加強行權能力建設過程中，國有資本投資運營公司正在自主形成一整套行權組織體系，形成了一個“小集團”。加強“小集團”的機能和組織建設，搭建投資運營業務開展的各類服務平臺，成為國有資本投資運營公司行權能力建設的重要內容。（4）健全保障機制。國有資本投資運營公司財務管控體系的構建，要在財務管控制度體系建設、與國資監管平臺的財務信息共享機制建立、現代科技信息平臺搭建、管控考核指標體系建設等方面予以保障。

二、國有資本投資運營公司財務管控體系的搭建

集團財務管控模式通常有三種選擇，即集權型財務管控模式、分權型財務管控模式和平衡型財務管控模式。國有資本投資運營公司的財務管控體系不能一概而論，而是需要在區別分析成員企業情況、職能授權、管控能力、實現目標等多方面因素基礎上進行綜合的判斷。

經過對目前組建的大型國有資本投資運營公司財務管控模式進行分析，基本形成了“一體兩翼”的財務管控模式，“一體”即以國有資本投資運營公司為集團主體，對旗下企業開展財務管控;“兩翼”即區分授權管理的出資企業和自身運營的直屬企業，通過不同的管控方式開展財務管控，其中以對授權管理的出資企業的財務管控為核心內容。

（一）對授權管理出資企業財務管控體系的搭建

（1）管控內容：對授權管理出資企業的財務管控，以資本為限，按照授權清單開展管理。國有資本投資運營公司財務行權，要厘清自身與出資人財務的權力邊界。一般而言，國有資本投資運營公司要對影響股東權益的重大財務事項行權，如財務預決算、利潤分配、注冊資本調整等。而對于出資企業的財務機構設置、財務人員配備，以及會計核算、資金管理、成本費用控制等日常財務事項，應予以放權。（2）管控職責：國有資本投資運營公司對出資企業實施財務管控，一方面要以資本保值增值為目標，同時還要以保證資本安全、防范化解財務風險為重要任務。國有資本投資運營公司要圍繞管資本，充分利用職權，并積極發揮自身運營直屬企業的職能作用，在服務、調節、護航出資企業方面履行職責。（3）管控方式和手段：國有資本投資運營公司不是行政主體，不能以行政化手段對出資企業實施財務管控，而應通過現代法人治理結構開展，以參加出資企業股東會、董事會和監事會形式，對出資企業的重大財務事項進行表決或提出意見。國有資本投資運營公司應出臺財務管控制度，規范重大財務信息報送機制，通過統計、稽核方式開展財務動態監控;國有資本投資運營公司也可以通過設置合理的關鍵財務績效指標，以考核評價方式加強財務管控。（4）管控保障機制的建立：為防范財管管控不當、不到位以及出資企業財務不可控因素帶來的風險，國有資本投資運營公司應建立重大事項定時或專項報告機制，積極向國資監管機構上報重大財務事項管控情況;國有資本投資運營公司應注重監控體系建設，利用現代數字化、信息化技術以及共享較為成熟的國資監管平臺等手段，以提高財務管控效率和能力。

綜上，對授權管理出資企業的財務管控，以重大財務事項管控為重點，應采用平衡式財務管控模式，即在整體分權式的模式下對重要事項在采取集權式管控。

（二）對自身運營直屬企業財務管控體系的搭建

國有資本投資運營公司為服務于授權業務開展，需要搭建一些服務平臺，如資產管理公司、基金公司、產權交易公司等;為培育孵化新動能，可能設立創業投資公司或直接投資新興產業;開展資本運作業務，可能通過資本市場取得上市公司控制權等。這些行為使得國有資本投資運營公司自身運營直屬企業日益增多，對其加強財務管控，成為國有資本投資運營公司財務管控體系的一項重要工作內容。

（1）管控內容：國有資本投資運營公司本身的生存和發展，以及接受國資監管機構的單獨化經營指標考核，傳導到直屬企業，要求其以市場化方式開展財務管控。具體到管控內容上，圍繞盈利為目的，要進行全面的財務管控，包括財務機構設置、財務人員配備，以及會計核算、資金管理、成本費用控制等日常財務事項，也包括財務預決算、利潤分配、投融資管理等重大財務事項。（2）管控職責：國有資本投資運營公司直屬企業，多數圍繞集團投資運營業務成立，體現集團戰略意圖，集團財務對其財務全面履行監督職責。（3）管控方式和手段：集團與直屬企業的強股權關系，決定了集團財務可以綜合運用多種管控手段，對直屬企業實施管控。管人方面，如財務人員委派制、財務人員垂直管理或財務集中等，實行經營業績考核等;資金方面，如資金預算控制、集中管理等;核算方面，如制度統一、科目統一、流程統一、平臺統一等。（4）管控保障機制的建立：可以考慮開展財務工作質量評價，引入內部人審計制度，利用信息化手段不斷提高財務系統智能化水平，進行全面的財務人員素質提升安排等。

綜上，對多數自身運營的直屬企業，由于其與集團的投資運營業務緊密相連，應采用集權式財務管控模式，即進行全面的財務管控。

三、國有資本投資運營公司財務管控體系構建的有關建議

（一）國資監管機構授權應科學授權

國有資本投資運營公司按授權清單履行出資人職能。一方面，國資監管機構授權要適度放權。國有資本投資運營公司與出資企業形成一種新型集團母子公司關系，這種新型集團母子公司關系在財務運行中滋生了一系列新的問題，如出資企業納入集團合并范圍，是否符合《企業會計準則》的問題;國有資本投資運營公司融資與出資企業是作為集團對待還是作為單一客戶開展融資的問題;對出資企業的收益管理權能否下放以支持國有資本投資運營公司業務開展等問題。科學授權、適度放權，有利于化解國有資本投資運營公司財務管控中現實存在的問題。另一方面，國資監管機構授權明確授權邊界。作為國資監管機構應循守商業規則和法人治理結構進行授權，而不應把行政管理授予國有資本投資運營公司。國有資本投資運營公司對出資企業的財務管控應防止其成為“第二國資委”，延續國資委管資產與管人、管事相結合的方式，甚至監督管理企業的具體生產經營活動。

（二）國有資本投資運營公司財務部門要積極行使財務權力

國有資本投資運營公司行權手段多具有“類金融”業務性質，如資本運作、市場化債轉股、基金投資等，這決定了其財務部門在行權中扮演重要角色。國有資本投資運營公司財務部門不應因出資企業的“庶出”身份而把管控精力集中在自身運營的直屬企業上。國有資本投資運營公司財務部門應做“積極股東”，在出資企業財務管控研究、管控體系構建立、保障機制建立等方面積極研究，以行使好權力，做“接得住”并“管得好”的股東。

（三）自身運營直屬企業財務管控要服務于職能定位

自身運營直屬企業主要圍繞國有資本投資運營公司的職能定位而設立或并入，一方面，國有資本投資運營公司要強化對自身運營直屬企業的財務管控，促使其商業目標的實現，另一方面，也應防止其過度擴張而滲透到實體經營，直接從事生產經營，違背設立初衷。

（四）建立國資監管機構與國有資本投資運營公司的互信、協作機制

授權經營體制改革本身要打破原有的國資監管體系，國資監管機構與國有資本投資運營公司在出資企業管控權力棒交接過程中，由于授權邊界不清晰、行政監管與市場化管控理念的差別、實際授權履行的偏離等原因，容易滋生矛盾和沖突。國有資本投資運營公司財務部門應積極溝通、打破壁壘，爭取國資監管機構的信任和理解，共同致力于授權經營體制改革的深入推進，實現國有資本保值增值。

結語

國有資本投資運營公司財務管控圍繞出資企業和自身運營直屬企業開展，其中對出資企業財務管控是重點和職能所在。國有資本投資運營公司財務部門要在探索科學授權、充分厘清職權基礎上，逐步細化管控內容、明確管控方式、構建管控體系，實現對出資企業與直屬企業財務管控的有機融合。

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