基于漸進主義模型對我國保障性住房的政策分析

【摘要】近年來，保障性住房政策改革不斷深化，本文著眼于我國住房保障政策的演變，基于漸進主義分析模型，梳理住房保障相關(guān)政策，探究分析漸進主義模型下保障性住房政策的調(diào)整過程，對優(yōu)化保障性住房政策提出對策建議。

【關(guān)鍵詞】保障性住房? 漸進主義模型? 政策分析

一、研究背景及意義

黨的十九屆四中全會指出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，2019年政府工作報告指出，“繼續(xù)推進保障性住房建設(shè)和城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，保障困難群體基本居住需求。”保障性住房建設(shè)是黨和政府為解決中低收入家庭住房問題而實施的一項惠民政策，是一種社會保障政策，能夠一定程度上影響房價，抑制房價過快上漲?；诖?，研究我國保障性住房政策的發(fā)展變化，對于優(yōu)化住房保障政策，實現(xiàn)全體人民住有所居具有重大意義。

二、保障性住房概念

保障性住房是政府為中低收入困難家庭提供的統(tǒng)一建設(shè)、規(guī)劃和管理的限定標準、價格或租金的福利性住房，一般由廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用房、限價房、直管公房、定向安置房等構(gòu)成。保障性住房屬于準公共產(chǎn)品，是政府進行國民收入再分配重要行政手段，是社會保障體系的重要內(nèi)容，其本質(zhì)上有別于完全由市場機制形成價格的商品房。

三、理論模型

（一）林德布羅姆的漸進主義理論

“漸進主義”認為公共政策是政府對于已有的政策行為的延續(xù)，漸進式的進行調(diào)整與更新。政治學家查爾斯·E·林德布洛姆對完全理性決策模型批判時，提出漸進主義模型，他認為政府決策者并不是一次地回顧現(xiàn)有政策或者過去政策，而是以利益最大化為標準去探究制定政策，選出最佳政策，決策者無法充分預(yù)測與評估全部的備選政策及其實施后的結(jié)果，因此比較可行的做法是“漸進”地做出決策，即延續(xù)固有的政策，并做出小幅的改動或者補充。

（二）理論適用力分析

保障性住房政策自1994年來正式出臺以來，政府“漸進”地做出決策，不斷修訂、創(chuàng)新、完善政策，一定程度上改善了中低收入住房困難者的住房條件，逐漸形成了更加全面、系統(tǒng)、完善的住房保障體系，基于此，該理論適用于保障性住房政策的變動分析。

四、保障性住房政策分析

（一）政策梳理（表1）

（二）我國保障性住房政策分析

改革開放以來，市場經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，按照政策出臺的時間段，我國保障性住房政策可以分為以下五個階段：

（1）政策探索階段 （ 1994年—1997年）。住房政策處于不斷摸索的階段，國家大力發(fā)展“安居工程”，逐漸打破了福利分房制度，保障性住房政策是為了解決無力購房家庭的住房困難而制定的，國家開始重視保障性住房政策體系的建設(shè)，此項政策關(guān)乎中低收入水平人群的切身利益，同時，住房制度的改革也加快了商品房進入市場進程的步伐。

（2）政策體系初步形成階段 （ 1998年—2002年）。這一階段，徹底廢除了福利分房制度，針對困難家庭出臺廉租住房等政策，住房保障體系越來越明晰，逐漸形成了以經(jīng)濟適用房為主體的政策體系，政策制定及運行開始朝正確的方向發(fā)展。與此同時，保障性住房政策和住房商品化改革同時發(fā)展，住房制度改革中，國家的政策逐漸傾向于將商品房發(fā)展作為我國新經(jīng)濟增長點。

（3）全面萎縮階段 （ 2003年—2006年）。住房保障政策對于經(jīng)濟適用房的對象范圍進行了改動，中低收入家庭變?yōu)橹械绕率杖爰彝?。土地供?yīng)規(guī)模有限以及由此帶來的財政收入利好等因素，推高了商品房價格，以經(jīng)濟適用房為主的保障房供應(yīng)較大幅度減少。政府注意力集中在住房市場化，確立了商品房主導(dǎo)地位，進一步擠壓了經(jīng)濟適用房供應(yīng)量。政策傾向及GDP增長等多重因素下，房價跨入大幅上漲時代，對原本住房購買力低的中低收入家庭而言雪上加霜，保障性住房政策在這一階段全面萎縮。

（4）政策回位階段 （ 2007年—2009年）。政策制定方面，進一步規(guī)范了住房制度，逐步由房價調(diào)控轉(zhuǎn)向更注重民生保障，經(jīng)濟適用房重新回到保障性住房系統(tǒng)。政府通過新建住房、利用原有住房和動用社會力量等多種方式增加了廉租房房源的數(shù)量，政策傾向于解決城市低收入者的住房困難問題，經(jīng)濟適用房和廉租住房制度得到進一步完善。

（5）政策健全完善階段 （ 2010年—至今）。這一階段，政策制定更加注重保障性住房供應(yīng)，推出了新型保障性住房，逐漸形成了經(jīng)適房、公租房、廉租房為主的保障體系，著重關(guān)注公共租賃住房的建設(shè)，部分地區(qū)將外來務(wù)工人員、新就業(yè)人員和引進人才也納入保障房的保障范疇，不斷擴大保障的范圍，進一步增加了城市的吸引力。2013年廉租房與公租房開始并軌運行，2014年公租房產(chǎn)權(quán)發(fā)生質(zhì)變，不再 “只租不售”，同時加大棚戶區(qū)改造力度，保障房供應(yīng)開始利用現(xiàn)有房屋，不再局限于新建或配建方式，能夠結(jié)合低收入家庭的地理空間分布，優(yōu)化配置土地資源，房源分布更為廣泛，實行搖號配租模式，達到改善城區(qū)落后面貌、增加就業(yè)、促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的效果。

（三）存在問題及原因

政策執(zhí)行至今，對于減輕住房困難者的生活經(jīng)濟負擔起到一定積極作用，改善了其住房條件。但保障房問題仍需重視，政策執(zhí)行中存在實際保障對象偏移、住房保障建設(shè)投資不足以及住房信息建設(shè)滯后等問題。

（1）保障房供給與實際需求存在差異。部分保障住戶隨著工作地點調(diào)換、子女上學地點的更換，存在調(diào)換居住位置意愿。然而在實際的工作中，一方面，受保障住戶可能不清楚保障房中可以調(diào)換房源的相關(guān)條例規(guī)定，存在調(diào)換居住房源需求而未提出，另一方面，受保障住戶提出了換房訴求，但由于信息不對稱，房源信息反饋不及時，存在房源信息未更新而導(dǎo)致的未能及時調(diào)換的問題。

（2）保障房空置。中低收入群體迫切希望早日住上保障房，然而很多政府投資建設(shè)的保障房卻空置，未能實現(xiàn)保障居住的目的。這其中，空置率高的小區(qū)不乏地理位置不好、距離市中心較遠、交通不太便利、小區(qū)周邊配套設(shè)置不完善等問題。另一方面，剛超過保障對象收入門檻的困難家庭并不在保障范圍之內(nèi)，有些地區(qū)還會對戶籍進行限制，有些真正需要保障房的人群也無法申請到保障住房，進一步造成了保障性住房空置。

（3）保障房存在后期管理難問題。隨著保障力度不斷加大，保障房供應(yīng)量也在不斷增加，保障對象數(shù)量也與日俱增，保障群體成功入住后，保障性住房的后期管理面臨的問題也隨著而來，比如如房屋維修費用推諉扯皮、物業(yè)費收繳難等問題，影響著居民的住房滿意度，居民遇到問題無法解決，可能通過信訪途徑尋求幫助，這也給住房保障有關(guān)部門的有效管理帶來一定挑戰(zhàn)。

（4）準入退出機制存在不足。在保障房準入方面，個人收入狀況核查機制還不健全，收集申請對象的收入與居住狀況相關(guān)數(shù)據(jù)信息的難度較大，難以準確核實，容易使不符合標準者被納入保障范圍，應(yīng)保人員未保。在退出管理中，由于信息化建設(shè)工作落后，動態(tài)監(jiān)管存在不足，針對保障對象的后期退出制度執(zhí)行較難。有些住戶會隨著家庭成員收入增多，高于受保障標準，應(yīng)該退出保障范圍，但部分選擇繼續(xù)租住并且隱瞞實際收入狀況，甚至存在將保障房轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借等違規(guī)行為，導(dǎo)致惠民政策落實不到位，加大了退出機制的執(zhí)行難度。

五、我國保障性住房政策改革的建議措施

綜上分析，我國的保障性住房政策改革遵循漸進式調(diào)整策略，雖然能夠及時調(diào)整政策，但改革缺乏系統(tǒng)性和全局性的規(guī)劃。為此，必須對保障性住房政策體系進行再次深入探究，加快建立更加規(guī)范成熟的住房保障政策體系。

（1）明確保障房政策制定目的，加強群眾政策制定參與度。保障房供給能夠在一定程度上改善民生，維護社會公平，在保障性住房提供方面政策應(yīng)該更多傾向租賃住房，有利于減少尋租腐敗問題的產(chǎn)生。政府應(yīng)在透明公開保障房的相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，讓公眾對政策有進一步了解后，充分利用信息化手段，用好政府網(wǎng)站、微信公眾號等平臺，廣泛征求社會群眾的政策意見，可以通過調(diào)查問卷、發(fā)布征求意見稿等多種形式，拓寬民意反應(yīng)渠道。

（2）規(guī)范分配環(huán)節(jié)操作，實行動態(tài)監(jiān)督管理。建立保障性住房信息平臺，積極聯(lián)合公安、民政、國土等部門，加強對受保障者的資格審查，實現(xiàn)分配環(huán)節(jié)的信息公開透明，努力做到應(yīng)保盡保。同時，及時對保障房房源信息進行動態(tài)更新，掌握實配信息和空置房源，滿足調(diào)換者的合理訴求。不定期跟蹤住戶信息，加大保障房使用相關(guān)規(guī)定的宣傳，核實住戶信息，遏制轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)介行為，一旦發(fā)現(xiàn)，立即回收住房，并取消其申請資格，記入保障性住房系統(tǒng)誠信檔案，嚴格準入退出機制。

（3）嚴控新建住房質(zhì)量，拓寬融資渠道。積極推進政企之間的合作，合理新建保障性住房的選址，對于新建住房，安排專業(yè)技術(shù)人員對項目進行合格驗收，明確交房的標準條件，嚴控房屋工程質(zhì)量，嚴防偷工減料，按期進行標準化驗收。同時，在保障房的后期管理中，積極吸納社會閑置資金，確保后期資金的連續(xù)性，對保障性住房小區(qū)周邊的配套設(shè)施進行進一步完善，改善居住環(huán)境。

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作者簡介：產(chǎn)燁（1992-），女，安徽懷寧人，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。