獨立學院

溫才妃

獨立學院是混合制辦學的“先行者”和“試驗田”。它之所以即將終結，在于沒有很好地平衡各方面利益。在發展過程中存在法人地位未落實、產權歸屬不清晰、辦學條件不達標、師資結構不合理、內部治理不健全等問題，在一定程度上影響了高等教育公平和健康發展。

然而，獨立學院這種辦學形式的“謝幕”，并不意味著混合制辦學的失敗。只是參與辦學的主體發生了結構性變化，獨立學院已經形成的辦學能力并沒有消失。獨立學院的轉設，選擇了繼續完善并更加充分利用市場機制的道路，這一點值得欣慰，但還遠遠不夠。

聽聞“教育部給獨立學院轉設下了最后期限”這一消息，陜西某獨立學院經濟管理系教師張易長嘆了一口氣。對他而言，這一說法已近乎“狼來了”。

近日，教育部印發《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》（以下簡稱2號文件）的通知稱，到2020年年底，各獨立學院全部制定轉設工作方案，同時推動一批獨立學院實現轉設。轉設路徑為轉為民辦、轉為公辦、終止辦學。這也被外界解讀為獨立學院的“正式謝幕”。

張易所在的獨立學院占地200余畝，從空中看，就像一顆棋子嵌在縱橫交錯的城市棋盤中。院里的教師分別來源于母體高校、退休返聘、軍隊轉業以及社會招聘。轉設之后，前三類人的未來分別由母校、政府兜底，只有像張易這樣的最后一類人“前途未卜”。

張易將人生最美好的16年青春交付在講臺上。如今，已過而立之年的他，卻不知道未來將在何處退休。“張易們”是最牽掛獨立學院命運的一群人，然而，在轉設路徑的選擇上，他們也是最沒有發言權的一群人。

設計之初埋下“死結”

從1999年第一所獨立學院——浙江大學城市學院誕生起，到2020年教育部給獨立學院畫上“休止符”為止，時間不過短短的21年。

回過頭來看它的“出生”，卻又合乎歷史需求。

世紀之交，我國高等教育的毛入學率不足15%。為了追趕高等教育大眾化的步伐，公辦高校掀起了擴招潮。但是，由擴招帶來的辦學經費緊張的矛盾尤為激烈。

“教育產業化”的概念在此時出現并逐漸盛行。在教育經費嚴重不足的背景下，教育界圍繞學校創收、經營、轉制、收費、產權等問題，進行了諸多“財政視角的教育改革”。獨立學院的前身——民辦二級學院，隸屬于公辦高校的“二級單位”，也因此被“默許”誕生。

而第一所獨立學院的誕生，更像是大眾化教育與精英化教育交鋒下的產物。1998年，浙江大學、杭州大學、浙江農業大學和浙江醫科大學四校合并為浙江大學。合并帶來招生數量下降的同時，浙大承諾“還給”浙江三所高質量大學。于是，便有了后來的浙江大學城市學院、浙江大學寧波理工學院、溫州大學（主要是專科層面）。

取民間資本、公辦高校辦學經驗之長，獨立學院的創建是一條“摸著石頭過河”的路。興辦之初，教育部僅允許具有博士學位授予點的高校開辦獨立學院，但后來條件慢慢放寬，地方普通院校也獲準開設。及至2004年，全國獨立學院的數量已經迅速擴張至360所。

“獨立學院的‘膨脹迅速擴大了高等教育的辦學規模，在推動高等教育大眾化進程中功不可沒，尤其是為地方經濟培養了大量應用型人才。”浙江大學城市學院商學院院長鄭健壯說，它的退出在于完成了歷史使命——當下人才供給已不如上世紀90年代那么急迫，高等教育正在從重數量到重質量發生根本性轉變。

盡管社會對獨立學院的負面評價不少，但正如上海市教育科學研究院民辦教育研究所所長董圣足所說，“當市場導向與政府導向合拍時，就會誕生新的教育業態;當市場導向與政府導向不合拍時，就會迎來規范、調整。”

這種屬于民辦高等教育范疇的混合所有制辦學，在設計之初就埋下了“死結”——“允許母體高校收取管理費，卻限制作為投資方的企業從獨立學院獲得收益分配。”張易說。

浙江大學教育學院教授吳華告訴記者，2002年出臺的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱“民促法”），在保持《中華人民共和國教育法》“學校不得以營利為目的”的同時，進行了允許出資人取得“合理回報”的制度設計。

但是，由于認識上的偏差和政策上的不配套，出資人即便選擇取得“合理回報”，在實踐中也難以落實;選擇“不要求取得合理回報”，則與捐資辦學相近，但可與公辦院校享受同等的稅收優惠政策。“在政策風險不確定的誘導下，現實中，大多數出資人在登記時均會選擇‘不要求取得合理回報。”吳華說。

這時候，民辦教育剛剛拿到“通行證”，矛盾并沒有迅速爆發出來。

獨立學院強大的造血、輸血功能，讓母體高校為之瘋狂。張易告訴《中國科學報》，獨立學院的辦學經費只有來自學費一條途徑，學費一般高達1.5萬元。然而，學費上繳后，其中的15%～30%便立刻被母體高校以管理費的名義抽走，創辦企業再以變通手段要求15%～20%的回報，就無從保障后續的教學投入、培養質量。

這是獨立學院自誕生以來的最大詬病，也是它“變形走樣”的開端。有媒體對此評論：“雙方功利的訴求，從一開始就讓這種合作變形，最終‘成功規避了雙方的優勢，而將兩者的缺陷——私企的短視與算計和高校的散漫低效集于一體。”

發展中上演“變形記”

意在引入社會力量辦學的獨立學院，在發展中上演了一出“變形記”。

“假獨立”成為人們關注的焦點。一類是完全由地方政府出資的獨立學院，另一類則是完全由母體高校投入、無社會舉辦方的“校中校”。尤其是后者，比例占到獨立學院總體的1/3。

被定義為“公益性事業”的獨立學院，事實上成為營利的載體。更有甚者，個別獨立學院將學費的60%輸往母校。獨立學院院長普遍苦不堪言。“母體高校、企業兩臺‘抽水機，比普通民辦高校的負擔還重。”

獨立學院的人事安排也出現了異化。尤其是“校中校”成為了母體高校干部安插的“橋梁”，或是成為老領導退下來的“后花園”。在紀檢巡查中，發現了不少利益輸送的問題。

隨著獨立學院發展壯大，它成為了規范、治理的重頭戲。

對于真正獨立的民辦高校來說，獨立學院既享有公辦資源，又按照民辦教育收費;早期獨立學院所頒發的學位屬于母體高校，對考生有相當的誘惑力，但存在著嚴重的不公平競爭。

對于母體高校而言，考生搞不清××大學與××大學××學院的區別，曾經出現“高分低報”的情況;獨立學院畢業生頂著母體高校光環就業，也極大損壞了母校品牌。

為了將獨立學院引入健康發展軌道，2008年，教育部出臺《獨立學院設置與管理辦法》（又稱26號令）要求符合條件的獨立學院在5年內完成轉設，實現七獨立——獨立法人資格、獨立校園、獨立招生、獨立頒發學歷證書、獨立財務核算、獨立承擔民事責任、相對獨立的教學組織和管理。

對于真正獨立的民辦高校來說，獨立學院既享有公辦資源，又按照民辦教育收費;早期獨立學院所頒發的學位屬于母體高校，對考生有相當的誘惑力，但存在著嚴重的不公平競爭。

然而，就像一個怎么解也解不開的線團，治理中的各種難題越理越亂——

一些由部屬高校創辦的獨立學院將因轉設失去母體品牌依靠，招生堪憂，因此不愿意轉設。

一些與企業合作辦學的獨立學院，舉辦雙方理念沖突激烈——企業以盈利為動機，高校不完全以經濟價值為取向，甚至因此對簿公堂。

26號令自身也存在不易操作的條款，如要求校區至少有500畝占地，達不到相應的硬件要求就無法實現轉設。這導致一些高校因市區高昂的地價，竟把獨立學院開到縣城。“教師當地招聘，學生文化熏陶不足，談何育人？”鄭健壯指出了獨立學院亂象之一。

在此次出臺的2號文件中，500畝校舍面積的要求已被改為100畝，然而，即便如此，對于一些獨立學院來說仍然難以實現。

轉設的進程不盡如人意。2013年期滿之時，5年內完成轉設的獨立學院僅有35所。到2019年，全國仍有257所獨立學院，占全國756所民辦高校的33.4%。

落幕時聚散皆不易

問題層出不窮。

2016年修訂的《民促法》要求對民辦高校實施分類管理，民辦高校的舉辦者要在營利性與非營利性中作出選擇。這一法案打破了民辦學校“不得以營利為目的”的限制，在法理上明晰了哪類民辦高校舉辦者可獲得、怎樣獲得辦學收益。

結合2號文件對獨立學院的轉設要求，董圣足指出了幾種主要的可能性：

第一類是由真正社會力量舉辦的獨立學院，它們占總體的40%，凡是符合轉設條件的，可以申請轉設成獨立設置的民辦高校后，再選擇營利性與非營利性。

按照國務院總體部署，分類管理、轉設必須在本屆政府任期結束前完成，即2022年前后完成。2017年9月1日，“民促法”生效，其中規定了過渡期不完成轉設，視同非營利性辦學。“即不能按時完成轉設，獨立學院連選營利性的資格都沒有，顯然不符合舉辦者的心理預期。”董圣足說。

第二類是校中校。因其本身就是國有資產、公辦資源，或可做兩種處理：一是回歸到母體高校，以二級學院形式繼續存在;二是取消建制、終止辦學，其相關校產按照國資管理規定加以處理。

但是，如果采取第一種方式，作為二級學院繼續存在，需要有一個過渡期，即“老生老辦法、新生新辦法”，在老生沒有全部畢業前，需要保持獨立學院建制不變，新生則直接以母體高校名義招收和管理。否則，如將原有獨立學院名義招收的學生全部納入母體高校二級學院，發放母體高校的學歷文憑及學位證書，對于教育公平存在一定傷害，容易引發新老校友之間的矛盾和紛爭。

第三類是由地方政府或其所控制的國有企業出資興辦的獨立學院，可轉為獨立設置的地方公辦高校。但在教育經費越來越收緊、地方財政負擔越來越重的當下，此時轉為該類型，除了母體高校，地方政府的積極性恐怕不會很高。因為一旦轉為獨立設置的地方高校，其收費便與公辦高校無異，地方政府需要一視同仁撥付生均教育經費以及其他專項經費，由此便會大大加重地方性財政負擔。

當然，如果以上幾種路徑都行不通，就只能啟動退出機制，即對于一些招生欠佳、辦學條件不達標、社會力量無意再投入，且母體高校或地方政府又不愿意接收的獨立學院，選擇停止辦學，進入清算程序。

張易所在的城市中，就有獨立學院因理念不合而導致舉辦方“好聚好散”。他所在的獨立學院也“前途堪憂”——轉為公辦是“人心所向”，但幾無可能;轉為民辦又擔心企業把學校帶偏。

“并不是說企業接手就一定有問題，而是要看企業是否有辦教育的意愿、能力和資金實力。”張易說，同城某獨立學院已被某教育集團接手并成功轉設，但更多的獨立學院和他所在的獨立學院處境相仿——企業本身的實力有限，而且把教育當作賺錢的產業來做。

然而，“分手”也并不容易。

“分手”涉及非常復雜的財產清算。公辦高校以國有資產的形式投入獨立學院，但卻從來沒有做過評估。比如，在國有資產審計中，某教育廳推動某大學的資產投入獨立學院，盡管約定了分配比例，如高校占30%、社會資本占70%，但沒有評估作價。“這種情形正如國有企業、上市公司股權里的干股，只是一種分配的比例，而不是財產分割的依據。停止辦學不是不可以，但財產分割上的困難會導致獨立學院比普通民辦高校難關門得多。”董圣足說。

不僅如此，獨立學院還面臨著母體高校索要巨額“分手費”的問題，其金額高達千萬至上億元。“可以明確的一點是，轉設后，獨立學院不再給母體高校上繳管理費，母體高校對獨立學院的積極性也就沒有了。”吳華說，所謂的“分手費”，是因為在母體高校看來，獨立學院使用了它的品牌、管理、師資等，因此在“分手”時必須有所表示，但實際上“分手費”缺少法律依據。

然而，由于轉設需要獨立學院向母體高校打報告，不答應給“分手費”，母體高校大可以以“不蓋章”作答。

在這一點上，舉辦方母體高校與企業存在很大的分歧。張易認為，“母體高校占30%的股權，這一角色在創辦初期幾乎起著決定性作用，高校的30%比企業的70%在申請辦學和運營中都更重要。”

推進非聯動不可為

“很多人認為2020年是獨立學院的終止年，其實這是一種誤讀。獨立學院年底真正要完成的是轉設計劃，即作出轉為公辦、民辦，還是取消辦學的選擇，而不是一刀切式地終結。”吳華說。

他補充說，就算選擇了民辦，也并不意味著獨立學院與母體高校斬斷了一切關系。獨立學院轉設為獨立設置的民辦高校后，仍然可以與公辦母體高校開展合作，包括作為舉辦者之一的合作，但不得在校名上冠以公辦高校的校名。

“不可能說轉就轉，轉設過快將帶來難以承受的后遺癥。”吳華肯定了2號文件“能轉盡轉、能轉快轉，統籌兼顧、協調推進，分類指導、因校施策”的工作思路。

究竟該怎樣推進轉設“老大難”？

吳華認為，政府指導方向是正確的，問題在于各種利益糾纏，找不到有效的一攬子解決方案。“不是真的沒有解決方案，而是這個方案需要多個政府部門相互配合，但它們彼此之間并不買賬。”

不難發現，本該用法制手段調整和約束市場主體的行為，卻囿于各種因素，導致我國在獨立學院的發展和規范問題上，“真正能夠推動轉設的往往是行政力量。當然，來自人大立法機關的問責和紀檢監察部門的督察，也倒逼教育部門加速推動獨立學院的規范和轉型。”某業內知情人士說。

吳華舉例說，財產從一個法人轉移到另一個法人，涉及巨額的過戶費。教育部希望各地出臺稅費減免政策，如黑龍江省便免除了獨立學院轉設的過戶費，然而由于涉及諸多省份、部門，開展起來并不順利。

浙江有22所獨立學院，其中20所都沒有企業出資，政府不可能全盤接收，而轉為獨立設置的民辦高校又有相當難度。民間資本固然可以引進，但是土地性質由原來的劃撥轉為出讓，補交土地出讓金是一個天價，20年前一畝是10萬元，如今已高達100萬元、500萬元一畝。這也需要當地政府、相關部門協調解決。

董圣足指出，先前獨立學院中的國有資產沒有評估，轉設時能否通過一定形式予以補償，這可能不是教育部一家所能解決的問題，需要由國務院協調相關部門在轉設上形成務實的操作方案。“關鍵要解決轉設中的現實瓶頸，如土地作價問題、國有資產投入問題、舉辦者權益保障問題，以及教師的穩定和分流問題。”

董圣足等學者曾呼吁，適當降低轉設門檻，讓獨立學院先轉成獨立設置的民辦高校，再逐步充實辦學條件并逐一加以合格驗收，而不在校舍占地面積及相關硬件方面做硬性約束。但該建議與現行規定不一致，容易引發獨立設置的民辦高校反彈，最終沒有被采納。

為此，董圣足進一步建言，“將來獨立學院在轉設中，若有可能，或可推動獨立學院合并重組。一所獨立學院達不到辦學條件，兩三所獨立學院可模擬混合所有制形式加以合并，其綜合條件就達標了。合并后的獨立學院一旦轉設成普通民辦高校，則可以采取多校區辦學。”

混合制辦學錯了嗎

社會上往往給獨立學院貼上“野雞大學”“毒瘤”“怪胎”等標簽，但實際上獨立學院中也有辦學翹楚，譬如四川大學錦城學院、浙江大學城市學院、吉林大學珠海學院等，其不少專業的招生分數已達一本線。

在鄭健壯看來，“獨立學院辦學留下的財富在于，探索了一條以招生為導向的辦學之路，其專業設置比公辦高校更靈活，對于應用型大學的建設是一種積極嘗試”。盡管他并不否認獨立學院專業設置存在與母校雷同、熱衷于開設短平快專業等現象，但更樂于分享培養應用型人才的經驗。

如今對外貿易逐漸被跨境電商取代，阿里巴巴創始人馬云提出了EWTO（電子WTO）的概念。當公辦高校還在開設市場營銷、國際經濟與貿易專業之時，該校已開設跨境電子商務專業。

“培養應用型人才，要創造條件讓教師經常接觸企業，大量引進有實戰經驗、來自企業的教師，建立大量實訓基地。對于橫向課題的鼓勵與重視，我們已走在全國前列。”鄭健壯道出了背后的驅動力，“由于招生數量決定辦學經費，是市場倒逼獨立學院改革。”

董圣足將獨立學院視同為混合制辦學的“先行者”和“試驗田”。在他看來，獨立學院這種辦學形式的終結，并不意味著混合制辦學的失敗，只是參與辦學的主體發生了結構性變化，獨立學院已經形成的辦學能力并沒有消失。

“獨立學院的轉設，也暴露了我國高校為了追求改革速度，犧牲了辦學的多樣性。”這是鄭健壯和吳華的共同感受。

26號令對獨立學院轉設設置了5條路徑——轉為民辦、合并繼續舉辦獨立學院、并入公辦高校或引入新的出資方、當地政府支持轉為公辦高校、其他層次的民辦學校或終止辦學等，及至2號文件僅保留了3條路徑——轉為公辦、轉為民辦、停止辦學。

董圣足說，“如果用大職業教育的眼光去看待獨立學院的轉設問題，我們可以把由獨立學院轉設而成的普通民辦本科高校，納入應用型本科序列，作為一種獨立的辦學類型存在，從而更好地打通中職、高職、應用型本科、專業碩士的一貫制發展通道。這將會是獨立學院轉設后面臨的一次機遇。”

“獨立學院本可以發揮更加積極的作用。”吳華指出，歐美國家的私立高校就是市場經濟的產物，在辦學質量上不輸于甚至優于很多公辦高校。

獨立學院走向終結，在于沒有很好地平衡各方面利益。吳華認為，“之所以無法平衡利益，在于政府對公辦教育與民辦教育的差別性對待：公辦教育幾乎壟斷了所有關鍵性資源，民辦教育想介入卻很難拿到指標。從中得到的第一個教訓是，制度設計、具體實施中應對公辦與民辦一視同仁，不能讓‘民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位僅僅落在紙面上。”

發揮市場機制的作用，是獨立學院轉設的指導思想。“我們從中得到的另一個教訓是，只有對市場有更大的信心，才能更有效地發揮市場在資源配置中的積極作用。值得欣慰的是，獨立學院的轉設選擇了繼續完善并更加充分利用市場機制的道路，當然這還遠遠不夠。”吳華說。

◎ 來源|中國科學報