基于政府管理視角的科技創(chuàng)新券政策研究

羅 祥，謝 丹

（1.廣東省生產(chǎn)力促進中心，廣東廣州 510070；2.廣東拓思軟件科學園有限公司，廣東廣州 510663）

1 研究背景

為推動中小企業(yè)與公共科研機構產(chǎn)學研合作，提升中小企業(yè)技術創(chuàng)新動力，加速知識向中小企業(yè)轉移，荷蘭于2004 年首次提出并組織實施了創(chuàng)新券政策，經(jīng)過3 年的試驗，創(chuàng)新券政策的實施效果受到荷蘭及其他一些國家的肯定［1］。隨后，愛爾蘭、丹麥、英國、瑞士、新加坡等國家在借鑒他國成功經(jīng)驗的基礎上，紛紛制定出臺了適合本國國情的創(chuàng)新券政策。自2012 年開始，我國部分省市陸續(xù)試行創(chuàng)新券政策，開展創(chuàng)新券的探索與實踐，推動創(chuàng)新券在我國快速發(fā)展，形成了系列各具特色的做法和模式。我國各地創(chuàng)新券政策實踐表明，創(chuàng)新券政策在激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力、推動科技資源開放共享等方面具有積極的促進作用，但隨著政策普惠力度加大，各地創(chuàng)新券管理部門面臨管理成本上升、資金風險增加、監(jiān)管難度增大等問題。

當前針對我國創(chuàng)新券政策的研究主要集中在兩個方向：一是對地方創(chuàng)新券探索實踐的做法經(jīng)驗、存在問題及相應對策進行研究。如劉桂蘭等［2］對廣東創(chuàng)新券的實施情況、特點、成效及問題進行了研究分析，認為政策實施中存在創(chuàng)新券主體積極性不高、扶持門檻偏高、資金投入方式與現(xiàn)行預算制度有沖突、企業(yè)與服務機構相互勾結騙取創(chuàng)新券資金等問題，并從提高申報積極性、拓寬扶持范圍、改革預算制度、強化誠信與監(jiān)管、完善統(tǒng)一申報平臺等方面提出完善創(chuàng)新券政策的對策建議；尹曉敏［3］總結分析了浙江省創(chuàng)新券的實踐成效及存在問題，認為浙江各地實施創(chuàng)新券存在創(chuàng)新券使用率有待提高、流程需優(yōu)化、標準不統(tǒng)一、跨省流通障礙多、高校院所積極性不高、風險防控機制有待建立等共性問題，提出了科學定標立規(guī)、強化服務支撐、流通使用擴面、誠信風險防控等優(yōu)化政策的建議；周婧博［4］通過問卷調查、統(tǒng)計分析等手段對天津市創(chuàng)新券政策的執(zhí)行效果進行了研究，針對調查中企業(yè)反映的入網(wǎng)服務資源不足、高校缺乏服務積極性和主動性、支持的服務類型需增加、兌現(xiàn)流程有待改進、監(jiān)管需進一步加強等問題提出了政策優(yōu)化建議；張大瑞等［5］對山東省創(chuàng)新券的實施現(xiàn)狀、效果及主要問題進行了總結分析，并基于地方管理實踐提出加強頂層設計、增加兌現(xiàn)頻次、擴大補助單位數(shù)量、健全高校院所激勵機制等工作建議。二是對各地或典型地區(qū)創(chuàng)新券的組織實施模式、政策特點等進行對比研究。如赫運濤等［6］歸納總結了國內創(chuàng)新券的主要組織實施模式，分析了政策實施的特征、成效及機理，認為當前創(chuàng)新券實施中存在國家缺乏統(tǒng)一引導規(guī)范、各地創(chuàng)新券尚未實現(xiàn)互認互通、激勵引導作用發(fā)揮不充分、創(chuàng)新券資金受財政預算周期限制等問題，并從宏觀層面提出相關意見建議；李佳等［7］對國內15 個典型省份的創(chuàng)新券政策進行了對比研究，歸納總結了國內創(chuàng)新券的運行模式，提出完善創(chuàng)新券政策的建議。

當前國內學者多從政策實施對象的角度探討現(xiàn)行創(chuàng)新券政策存在的問題或不足，并提出優(yōu)化政策的相關建議，鮮有學者從政策執(zhí)行主體的角度對創(chuàng)新券組織管理實操中的問題進行探討，而這些問題可能成為阻礙創(chuàng)新券政策有效執(zhí)行的重要因素，對政策目標的實現(xiàn)造成影響；一些學者研究提出了優(yōu)化政策的好建議，但并未被管理部門及時采納，政策執(zhí)行中的相關問題未解決是重要原因。本文從政府管理的視角對國內各地創(chuàng)新券政策的組織管理情況進行梳理研究，分析政策執(zhí)行中存在的管理難點和問題，有針對性地提出意見建議，以期為相關部門破除障礙、促進創(chuàng)新券政策有效落地提供參考。

2 我國各地創(chuàng)新券政策實施概況

2012 年9 月，江蘇省宿遷市印發(fā)了《宿遷市科技創(chuàng)新券實施管理辦法(試行)》，在國內率先試行創(chuàng)新券政策。隨后，一些省市迅速跟進，尤其是在2015 年前后，京津冀、長三角、泛珠三角等地區(qū)掀起了開展創(chuàng)新券政策試點的熱潮。截至2019 年6 月，除云南省外，我國境內有30 個省份均以不同組織方式實施或試行了創(chuàng)新券政策［8］。

2.1 創(chuàng)新券的主要管理模式

國外組織實施創(chuàng)新券普遍采用直接管理模式，即由政府相關管理部門直接負責創(chuàng)新券的發(fā)放與兌現(xiàn)，如荷蘭的創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展局、愛爾蘭的國家企業(yè)發(fā)展局等均分別為其本國的創(chuàng)新券具體實施和管理機構。目前我國創(chuàng)新券的管理主要采用直接管理和委托管理兩種模式，直接管理模式與國外類似，而委托管理模式則是由政府相關管理部門委托第三方專業(yè)機構負責創(chuàng)新券的日常運營和管理工作。

2.1.1 直接管理模式

我國創(chuàng)新券的直接管理機構一般是科技管理部門和財政部門。科技管理部門主要負責設計和制定創(chuàng)新券政策、編制年度工作計劃和經(jīng)費預算以及創(chuàng)新券的申請、發(fā)放、兌現(xiàn)等日常管理工作；財政部門主要負責審核年度經(jīng)費預算、辦理資金撥付與結算、創(chuàng)新券資金使用績效管理等工作。直接管理模式依據(jù)兌現(xiàn)主體的不同又分為兩種形式，如圖1 所示，圖1（a）模式兌現(xiàn)主體為創(chuàng)新券接收方，即提供科技服務的專業(yè)服務機構，深圳、武漢等市創(chuàng)新券的管理采用此種模式；圖1（b）模式兌現(xiàn)主體為創(chuàng)新券使用方，即創(chuàng)新券的申領主體，采用這種模式的有福建、廣東中山等省市，福建省創(chuàng)新券主要依托區(qū)市科技管理部門、省重大科研基礎設施和大型科研儀器服務平臺工作領導小組辦公室（以下簡稱“省大儀辦”）組織實施，福建省科技廳和財政廳不直接參與管理，而廣東省中山市科技局則專門成立了創(chuàng)新券審批服務辦公室，具體負責創(chuàng)新券的申請、發(fā)放、兌現(xiàn)材料受理、組織審核等管理工作。

圖1 創(chuàng)新券直接管理模式

2.1.2 委托管理模式

隨著創(chuàng)新券審核與管理工作的日益繁重，以及國家推進“放管服”改革的逐漸深入，委托第三方專業(yè)機構負責創(chuàng)新券的日常管理，政府相關部門從繁重的創(chuàng)新券審核工作中解脫出來，專注于政策環(huán)境的優(yōu)化完善和宏觀管理。這種委托管理模式受到了各地創(chuàng)新券管理部門的肯定，成為當前國內主流的創(chuàng)新券管理模式。各地圍繞這種管理模式，結合創(chuàng)新券政策組織實施需要開展了形式多樣的探索，從實踐情況來看，主要形成了4 種典型模式，如圖2 所示。其中，圖2（a）、圖2（b）模式的管理流程基本相似，創(chuàng)新券的申領主體向第三方機構提出申請，第三方機構審核通過后發(fā)放創(chuàng)新券，申領主體使用創(chuàng)新券購買服務，服務完成后兌現(xiàn)主體向第三方機構申請兌現(xiàn)，第三方機構審核并向科技管理部門提交兌現(xiàn)意見，科技管理部門審核后公示，公示無異議報財政部門，財政部門向兌現(xiàn)主體下達資金。這兩種模式僅兌現(xiàn)主體不同，圖2（a）模式兌現(xiàn)主體是服務機構，圖2（b）模式兌現(xiàn)主體是創(chuàng)新券的申領主體。與其他3 種委托模式相比，圖2（c）模式是真正意義上的完全委托模式：管理部門以服務項目、專項資金等形式將創(chuàng)新券年度預算資金下?lián)芙o第三方機構，由第三方機構全權負責創(chuàng)新券資金的撥付與管理，同時賦予其申請與兌現(xiàn)審核、企業(yè)與服務機構信用管理、宣傳推廣等職能，實現(xiàn)創(chuàng)新券全流程的委托管理；實施周期結束后，第三方機構須向管理部門提交工作報告及下一個實施周期的工作計劃和資金預算。而圖2（d）模式在圖2（a）模式的基礎上增加了推薦機構和專業(yè)服務機構兩個管理服務機構。推薦機構主要負責組織申領主體申請創(chuàng)新券、審核申報材料以及發(fā)放創(chuàng)新券等工作，專業(yè)服務機構主要負責審核服務申請、組織服務對接、收取創(chuàng)新券、提交兌現(xiàn)材料、撥付兌現(xiàn)資金等工作。第三方機構不直接對接創(chuàng)新券的申領主體和科技服務提供機構，其主要職責是對推薦機構的申請審核意見和專業(yè)服務機構的兌現(xiàn)審核意見進行復審、向推薦機構分配創(chuàng)新券以及根據(jù)創(chuàng)新券的綁定情況向科技管理部門提交資金預先撥付意見。在服務完成后，專業(yè)服務機構須向第三方機構提交兌現(xiàn)材料，第三方機構對材料進行審核，審核通過，專業(yè)服務機構將資金撥付給科技服務提供機構，審核不通過，專業(yè)服務機構須將預先下達的創(chuàng)新券資金退回。

圖2 創(chuàng)新券委托管理模式

2.1.3 管理模式比較

采用直接管理模式，管理部門直接面對創(chuàng)新券各相關主體，能夠廣泛、深入地了解各方的意愿和政策需求，及時發(fā)現(xiàn)政策實施中存在的問題，準確評估政策實施的效果；針對政策實踐中的問題，相關管理人員作為政策的制定者和組織管理者，有意愿和動力進一步優(yōu)化完善政策，解決管理中遇到的難點和問題，但受限于管理部門內部的人力和管理流程，直接管理模式的效能相對較低，服務也難以專業(yè)化。委托管理模式能夠較好地解決管理效能和服務專業(yè)化的問題。目前國內各地科技管理部門選擇委托的第三方機構多以生產(chǎn)力促進中心、技術交易中心等其下屬單位或研發(fā)公共服務平臺、大型科學儀器共享平臺等服務資源集聚的機構為主，這些機構創(chuàng)新資源統(tǒng)籌能力強、科技管理經(jīng)驗豐富，擁有專業(yè)化的服務團隊，具備組織開展創(chuàng)新券工作的良好基礎。此外，第三方機構在專職工作人員調配和制度改革創(chuàng)新方面比科技管理部門具有更大的靈活性，能夠突破一些體制機制障礙，快速響應創(chuàng)新券各相關主體多樣化的需求。例如圖2（c）模式，財政部門將資金下?lián)芙o第三方機構，由第三方機構負責創(chuàng)新券資金的撥付，不僅極大提高了資金兌現(xiàn)的效率，而且還可實現(xiàn)資金跨區(qū)域流動。總體而言，委托管理模式在審核效率、兌現(xiàn)頻次、政策靈活性、服務專業(yè)化等方面比直接管理模式更具優(yōu)勢。兩種模式優(yōu)缺點比較如表1 所示。

表1 創(chuàng)新券不同管理模式優(yōu)缺點比較

2.2 創(chuàng)新券管理流程與手段

創(chuàng)新券的組織實施一般包括申請、發(fā)放、使用、兌現(xiàn)4 個環(huán)節(jié)，其中申請、兌現(xiàn)是整個管理流程中最核心的兩個環(huán)節(jié)。申請環(huán)節(jié)需要對申請者是否符合申領條件進行審核；兌現(xiàn)環(huán)節(jié)需要對合同服務內容是否符合支持范圍、合同金額是否明顯偏離行業(yè)水平、兌現(xiàn)材料（過程記錄、服務成果）的真實性以及實際兌現(xiàn)金額等進行審核。在審核方式上，主要有管理部門直接審核、授權第三方機構審核、組織專家審核3 種方式。因制度設計理念不同，各地創(chuàng)新券管理流程差異性較大，如天津市注重審核的風險性和合規(guī)性，在兌現(xiàn)流程中設計了區(qū)科技管理部門初審、第三方機構形式審查、專家會審核、市科技局局長辦公會審議4 個審核環(huán)節(jié)；甘肅省將創(chuàng)新券的運營管理委托給蘭州科技大市場管理有限責任公司，并授權其全權負責申請和兌現(xiàn)的審核管理，同時為保證公開公正和接受社會監(jiān)督，在申請和兌現(xiàn)的審核環(huán)節(jié)后分別增加了公示環(huán)節(jié)；福建省在創(chuàng)新券的組織實施方面更加注重簡單高效，將申請和兌現(xiàn)兩步合一，申請者只需提交《申請表》、服務合同、付款憑證、發(fā)票等材料就可直接兌現(xiàn)。部分省市創(chuàng)新券管理流程如表2 所示。

為提高創(chuàng)新券的組織管理效率，各地均大力提升管理的信息化水平，如北京市開發(fā)了首都科技創(chuàng)新券申報系統(tǒng)，福建省開發(fā)了福建省科技創(chuàng)新券管理信息系統(tǒng)，企業(yè)登錄管理平臺即可在線申請和兌現(xiàn)創(chuàng)新券。一些省份充分發(fā)揮委托管理機構服務資源集聚的優(yōu)勢，將創(chuàng)新券信息管理系統(tǒng)嵌入到委托管理機構線上服務平臺，實現(xiàn)了從服務機構備案到創(chuàng)新券申請、發(fā)放、使用、兌現(xiàn)全流程的信息化管理，如上海市科委依托上海研發(fā)公共服務平臺構建了上海市科技創(chuàng)新券平臺（2016—2018 年），廣東省科技廳依托華轉網(wǎng)打造了廣東省科技創(chuàng)新券官方平臺（2019 年），天津市科技局依托科服網(wǎng)建設了天津市科技創(chuàng)新券系統(tǒng)。

表2 部分省市創(chuàng)新券管理流程及信息化管理平臺

2.3 創(chuàng)新券支持對象與范圍

2.3.1 支持對象

國內外在創(chuàng)新券支持對象方面基本一致，主要針對中小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)團隊。對于中小微企業(yè)，我國各地主要從企業(yè)規(guī)模和科技屬性來界定創(chuàng)新券的申領資格，如北京支持小微企業(yè)，上海支持中小微企業(yè)、福建支持科技型中小企業(yè)。在企業(yè)劃型標準上，主要參考《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》（工信部聯(lián)企業(yè)〔2011〕300 號）、《科技型中小企業(yè)評價辦法》（國科發(fā)政〔2017〕115 號）、《高新技術企業(yè)認定管理辦法》（國科發(fā)火〔2016〕32 號）等文件。一些地方將支持企業(yè)的范圍進一步擴大，如天津、重慶對企業(yè)規(guī)模不作要求，只要是科技型企業(yè)就可申請，貴州對申領企業(yè)的規(guī)模和科技屬性沒有限制，但明確了優(yōu)先支持企業(yè)的類型。對于創(chuàng)業(yè)團隊，其申領條件主要包括：不具備法人資格、已入駐相關創(chuàng)業(yè)孵化載體等，北京、上海、山東、福建、甘肅等省市支持創(chuàng)業(yè)團隊申領創(chuàng)新券，由于創(chuàng)業(yè)團隊為非獨立法人，在創(chuàng)新券的實施過程中存在操作和管理難等問題。

2.3.2 支持范圍

創(chuàng)新券主要資助申領者購買開展科技創(chuàng)新活動所需要的科技服務（或資源）。目前，我國各地對創(chuàng)新券的支持范圍主要從3 個維度來設計：一是根據(jù)《關于加快科技服務業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕49 號），科技服務包括：研究開發(fā)、技術轉移、檢驗檢測認證、創(chuàng)業(yè)孵化、知識產(chǎn)權、科技咨詢、科技金融、科學技術普及、綜合科技服務九大領域，一些地方結合企業(yè)需求和可操作性，從九大科技服務中選取部分領域作為創(chuàng)新券支持范圍，如天津將研究開發(fā)、檢驗檢測、科技咨詢納入支持范圍，深圳將研究開發(fā)、技術轉移、檢驗檢測認證、知識產(chǎn)權納入支持范圍；二是將推進實施創(chuàng)新券工作與促進技術市場建設結合起來，依據(jù)《技術合同認定登記管理辦法》（國科發(fā)政字〔2000〕063 號）、《技術合同認定規(guī)則》（國科發(fā)政字〔2001〕253 號）等文件，將技術開發(fā)、技術轉讓、技術咨詢、技術服務等四技服務納入支持范圍，如貴州、福建、海南、武漢等省市采用這種做法；三是根據(jù)《國家重大科研基礎設施和大型科研儀器開放共享管理辦法》（國科發(fā)基〔2017〕289 號），將科研設施和科研儀器開放共享服務納入支持范圍，如山東創(chuàng)新券主要資助企業(yè)購買這類服務。此外，一些地方還將相關重點工作納入支持范圍，如重慶支持企業(yè)購買科技創(chuàng)新板掛牌輔導服務，廣州支持高性能計算服務，深圳支持國家高新技術企業(yè)認定服務等。

3 我國創(chuàng)新券組織管理中存在的問題

3.1 資金預算管理難

在我國各地的創(chuàng)新券實踐中，普遍存在兌現(xiàn)率不高的問題。如表3 所示，上海、廣東、浙江等科技資源相對豐富的地區(qū)，兌現(xiàn)率均不超過50%［2，9］，重慶、甘肅的兌現(xiàn)率不超過40%［10-11］，安徽馬鞍山市兌現(xiàn)率甚至不到20%［12］。由于創(chuàng)新券采取事前申請、事后補助的方式，一些企業(yè)申領創(chuàng)新券有一定的盲目性，存在先搶著再說的思想，沒有深入研究創(chuàng)新券政策和認真分析自身服務需求，最后因為不適用、不好用等原因放棄使用創(chuàng)新券，導致兌現(xiàn)率低。創(chuàng)新券實際兌現(xiàn)金額的不確定性給管理部門編制資金預算造成比較大的困難，預算資金少則受惠企業(yè)覆蓋面低，預算資金多則兌現(xiàn)率低，又會極大影響財政資金的使用績效。一些地方為了解決資金預算難的問題，將兌現(xiàn)資金納入下一個年度的預算，兌現(xiàn)主體只能到下一年度才能拿到資金，兌現(xiàn)時間過長，企業(yè)或服務機構存在一定的資金墊付壓力，影響了創(chuàng)新券使用的積極性。此外，我國多數(shù)地區(qū)創(chuàng)新券兌現(xiàn)資金由管理部門下達，兌現(xiàn)周期一般為半年或1 年，受限于行政審批流程和人力，采用這種管理方式的創(chuàng)新券兌現(xiàn)頻次和速度提升空間有限，難以滿足企業(yè)或服務機構的需求。

表3 我國部分省市創(chuàng)新券兌現(xiàn)率比較

3.2 審核管理難

企業(yè)開展科技創(chuàng)新活動對科技服務的需求多種多樣。周婧博［4］、焦雨生［13］通過對企業(yè)進行問卷調查的研究表明，企業(yè)對創(chuàng)新券的支持范圍不太滿意，希望支持范圍能進一步擴大。這也是許多學者研究創(chuàng)新券政策后提出的建議。但從北京、上海、廣東、天津等服務資源富集、具備實施條件的省市實踐看，創(chuàng)新券的支持范圍并未隨著政策的持續(xù)推進而擴大，深圳市甚至大幅壓縮了支持范圍（見表4）。科技服務是高附加值的知識型服務，領域多、范圍廣，服務內容千差萬別，材料審核難度大，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對科技服務的界定困難。《關于加快科技服務業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕49 號）將科技服務劃分為九大領域，但未對各領域進行明確界定，審核時無據(jù)可依；此外，創(chuàng)新券支持企業(yè)科技創(chuàng)新活動，不支持商業(yè)活動，但一些服務如產(chǎn)品的檢驗檢測服務屬于科技活動還是商業(yè)活動難以界定。二是對服務事項的真實性和服務價格的合理性審核困難。這方面的審核要求審核人員（或專家）具有豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗，熟悉該類型服務的過程管理與市場的價格水平，創(chuàng)新券支持范圍越大，需要投入的審核成本就越高，尤其對一些專業(yè)跨度大、價格彈性空間大的服務如科技咨詢等，審核管理更加困難，且較容易出現(xiàn)企業(yè)對審核意見不滿而產(chǎn)生異議。

表4 我國部分省市不同時期創(chuàng)新券支持范圍比較

3.3 監(jiān)督管理難

加強監(jiān)管是另一項被學者們反復提及的建議。我國各地在出臺的創(chuàng)新券管理辦法中明確規(guī)定對套取創(chuàng)新券資金的行為給予懲戒，如將相關單位和個人納入誠信記錄、一定期限內不得申請科技計劃項目等，但仍有一些企業(yè)和服務機構抱著僥幸的心理相互勾結，通過編造服務合同和成果證明材料或大幅抬高服務價格來套取創(chuàng)新券資金，對創(chuàng)新券政策的實施造成惡劣的影響。水平參差不齊是當前我國各地科技服務機構發(fā)展的現(xiàn)狀，而服務機構又是創(chuàng)新券監(jiān)管的關鍵主體，服務機構不想、不敢參與，套取創(chuàng)新券資金就難以發(fā)生。為加強服務機構管理，各地采取的措施基本相似，如建立服務機構庫，實行入庫管理。但這一措施引起了一些企業(yè)的不滿，認為入庫的服務資源不能滿足其自身需求。廣東省2019 年出臺的“科創(chuàng)12 條”（粵府〔2019〕1 號）中提出創(chuàng)新券全國使用、廣東兌付，允許企業(yè)使用創(chuàng)新券向廣東省外的服務機構購買服務，企業(yè)購買的服務資源豐富了，但管理部門又面臨省外服務機構如何監(jiān)管的新問題。此外，監(jiān)管的渠道和手段有限是創(chuàng)新券管理部門面臨的另一大難題。科技服務內容多樣、涉及專業(yè)范圍廣，核查材料發(fā)現(xiàn)問題容易，但對問題定性難，需要通過多種渠道和手段進一步取證，僅靠創(chuàng)新券管理部門的力量難以實現(xiàn)。

3.4 促進產(chǎn)學研合作難

推動企業(yè)與高校、科研院所產(chǎn)學研合作是設計創(chuàng)新券政策的主要目的之一，我國各地在制定創(chuàng)新券政策時均將高校、科研院所作為最核心的服務資源，但從實際效果和企業(yè)反饋的情況看，高校、科研院所對外服務的積極性并不高［2-5，13］，通過創(chuàng)新券促進產(chǎn)學研合作的作用難以發(fā)揮。高校、科研院所參與創(chuàng)新券積極性不高的主要原因：一是高校、科研院所以課題、論文為導向的職稱評聘和業(yè)績考核機制影響了科研人員對外服務的積極性；二是由于體制原因，科技服務人員享受不到服務收益；三是一些地方創(chuàng)新券由服務機構兌現(xiàn)，高校、科研院所因內部管理制度制約無法墊付資金。

4 結論與建議

綜上研究，本文得出以下結論:我國開展創(chuàng)新券政策實踐已有近8 年的時間，總體而言仍處于起步探索階段，各地在實踐中形成了一些值得推廣的好做法、好經(jīng)驗，但在優(yōu)化完善政策和組織實施時仍面臨許多問題和挑戰(zhàn)。在國家大力推進“放管服”改革和創(chuàng)新券跨區(qū)域通用通兌政策協(xié)同機制改革（國辦發(fā)〔2020〕3 號文）的背景下，相關管理部門可采取積極的策略，大膽探索創(chuàng)新組織管理模式和手段，推動創(chuàng)新券的組織實施向管理規(guī)范化、服務專業(yè)化、過程透明化、監(jiān)管制度化方向發(fā)展；在呼聲很高的簡化流程、擴大支持范圍等政策優(yōu)化措施方面則應以穩(wěn)妥為主，堅持在風險可控的前提下小步探索的策略，成熟一項、推進一項。結合上述結論，針對創(chuàng)新券政策組織管理實踐中存在的難點和問題，本文提出以下建議。

4.1 創(chuàng)新管理，繞開體制機制障礙

在一些體制機制障礙暫時無法突破的情況下，想要進一步提升企業(yè)獲得感，爭取更大的成效，科技管理部門應以深化“放管服”改革為契機，通過創(chuàng)新組織管理另辟蹊徑，繞開障礙因素創(chuàng)新組織管理，應對潛在的風險進行充分的評估，在風險可防可控的前提下探索實施。前述圖2（c）的委托管理模式具有管理效率高、政策實施空間大等優(yōu)點，是當前解決財政資金預算、管理效能、跨區(qū)域使用等創(chuàng)新券組織實施中體制機制問題較為有效的途徑之一，科技管理部門可結合地方實際，圍繞這一模式進行探索創(chuàng)新，形成機制靈活、管理高效、服務專業(yè)、支撐有力、具備自身特色的組織管理模式。

4.2 多措并舉，強化創(chuàng)新券的組織管理

在深化“放管服”改革，將創(chuàng)新券的組織管理委托給第三方機構的同時，科技管理部門還應建章立制，強化對第三方機構的管理，確保創(chuàng)新券政策規(guī)范有序地實施。一是制定審核標準（重點是兌現(xiàn)材料的審核標準）、資金管理辦法、創(chuàng)新券核查制度、企業(yè)和服務機構失信管理制度、異議處理制度等管理制度，使第三方機構在組織管理時有章可循、有據(jù)可依，同時督促第三方機構建立健全內部管理制度和風險防控制度，加強工作人員業(yè)務能力培訓，不斷提升管理效能和審核質量。二是建立社會力量常態(tài)監(jiān)督與管理部門定期核查相結合的監(jiān)管機制，加強信息公開，主動接受社會監(jiān)督，委托專業(yè)機構對第三方機構的組織管理情況進行核查評估，及時發(fā)現(xiàn)解決創(chuàng)新券組織實施中的問題。三是積極運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術革新管理和服務手段，降低管理和服務成本，實現(xiàn)管理全過程“留痕”，促進組織與監(jiān)督管理效能的提升。四是廣泛征集科技服務、技術、財務、法律等領域的專家，建立創(chuàng)新券專家?guī)欤瑸閯?chuàng)新券的組織管理提供專業(yè)化支持。

4.3 聚焦關鍵，防止支持范圍泛化

企業(yè)的科技創(chuàng)新需求多種多樣，不宜片面地為滿足企業(yè)多樣化的需求而將支持范圍擴得太泛，管理成本、資金風險都會隨著支持范圍的擴大而升高。建議聚焦企業(yè)開展科技創(chuàng)新活動共性的、關鍵的需求，對于已標準化、易于管理的科技服務如檢驗檢測等，可直接納入支持范圍，對于企業(yè)需要、難以標準化的科技服務，可通過服務清單的形式將支持范圍聚焦到若干領域，并對每個領域進行明確界定。同時，組織專家制定該領域申領與兌現(xiàn)材料的審核要點及標準，待總結積累一定的實施經(jīng)驗后，再進一步擴大。此外，建議加強與其他服務資源豐富地區(qū)的合作，推動雙方入庫服務機構互認，增加本地區(qū)的服務資源供給；同時建立“黑名單”信息共享和聯(lián)合懲戒機制，強化對異地服務機構的管理。

4.4 “對癥下藥”，調動高校和科研院所的積極性

堅持問題導向，“對癥下藥”解決創(chuàng)新券政策在實施過程中的“堵點”和難點問題，進一步激發(fā)高校和科研院所參與創(chuàng)新券的積極性。一是根據(jù)高校、科研院所接收創(chuàng)新券的金額給予一定比例的獎補資金，明確獎補資金可用于獎勵服務團隊，并規(guī)定獎勵最低比例；二是引導高校、科研院所建立激勵機制，將對高校、科研院所的獎補激勵傳導到服務團隊；三是組織專家對使用創(chuàng)新券的產(chǎn)學研合作項目進行評審，對于其中優(yōu)秀的項目，科技管理部門將其認定為科技計劃項目。