試論適度規模經營背景下農村土地流轉問題

毛小珍

摘 要：現代化農業發展改革的基礎需要農村土地流轉來奠定。農村土地流轉需要一定的生態氣象資源、礦產資源、水資源、地質資源和社會經濟基礎，土地流轉既是資源配置的合理利用，又能夠為農民帶來經濟利益。現代農業，農村土地流轉經營特點可以概括為現代化、規模化、集約化。農村土地流轉經營的本質是在確保承包權的同時，通過有效、合法的途徑對其使用權進行流轉，其他農戶或者經濟組織享有對土地使用權的處置。因此，本文通過梳理農村土地流轉經營過程，探究其表現出來的問題，結合當代農村發展政策，希望提供有效的解決對策。

關鍵詞：土地流轉;現代化農業;經營

農村土地流轉是以家庭聯產承包責任制為基礎，結合改革開發政策符合農村發展特點的經營模式，是實現鄉村振興和現代化農業發展的必由之路。農村土地流轉是農民對其擁有的土地產權進行分配、組合、利用的民事行為，是農戶在保留進一步承包權的前提下將原先通過與村集體經濟組織簽訂合同形式獲得的土地承包權，將使用權交給他人利用并從中受益。農村農業改革日新月異，農村土地流轉速度也為之受影響。

一、農村土地流轉規模和現狀

據中國農業農村部統計資料，到2018年底，全國共有2800多個縣市對農村耕地進行確權，2億多農戶擁有接近15億畝的承包地，有力促進了農村土地流轉。到2017年底，全國范圍內，耕地流轉面積5億畝左右，土地流轉率為37%，2018年繼續保持增長態勢。

據某某市農業農村局資料統計，到2019年底，全市土地流轉面積接近17萬畝，流轉率高達57%。推進農村產權交易，通過平臺完成交易83宗，交易額達1780萬元。創建市級土地流轉示范村9個、示范鄉鎮1個。但是，在經營規模和交易額度擴大的同時，農村土地流轉也面臨諸多問題。

二、適度規模經營背景下土地流轉問題

（一）土地流轉價格低

土地流轉價格高表明農民從中受到的利益多，并且農村土地流轉率也受到流轉價格的影響。如何在發展迅猛的農村改革中把握土地流轉價格的平衡尺度，既要為其他經濟組織營造公正、公平的氛圍，又要做到維護農戶自身利益已經成為一個難點。現目前，我國土地流轉價格的定價方式主要有通過政府發揮主導作用進行指導定價、多家企業或經營組織采用競拍模式定價、少數地區通過中介機構進行估價、大部分地區采用雙方協議定價。政府通過制定流轉政策和優化產業結構，實現土地資源的有效配置，進行定價指導能夠在一定程度上提升土地流轉市場的規范性。大多數的農民愿意在政府的主導下進行土地經營活動。雙方協議定價由雙方自行協商，自行討論，主要遵循自愿原則。但是，因為農民掌握的信息資源失衡，以及市場價格機制的相對不完善缺少基礎價格參照，常常使農民處于弱勢地位，因此土地流轉價格普遍偏低。雙方協議定價隨意性較大，一般沒有簽署正式的合同條款，也常常導致后期土地流轉價格的糾紛以及各種違約現象的發生。

（二）土地流轉目標差異過大

首先，農村改革進程優化產業結構，農村土地由傳統的糧食種植向具有觀光、旅游價值的花卉種植，帶有休閑、娛樂性質的農家樂，或者是能夠實現規模生產的大棚種植等等轉型。由于大部分農田不再栽種糧食，其糧油市場價格持續升高也會給農民帶來一定的影響。其次，土地流轉產業引進規劃不合理缺少預見性。一般來講，農村土地流轉產業引進多為高能耗、高污染、投資周期長、低回報的產業，其影響是對農村土地資源的極大破壞和浪費，低回報意味著經濟組織能夠給予農民的土地租金較低，因此，農民便會有收回土地使用權的做法。然而，由于缺少對于土地資源的合理保護，致使回收的土地資源不能夠被直接利用或者是土地的生產效益已經處于較低的水準。引進產業的不合理規劃更是與現代化農業綠色健康發展的原則背道而馳。最后，還是由于引進產業回報率低，并且需要長期投資，企業或者經濟組織的生產效益得不到保證，進而引發農村土地的糾紛問題。

（三）農戶利益缺乏機制保障

在經濟新常態下，通過調整產業結構實現產業結構的升級優化，將產業結構從傳統勞動密集型過渡到技術密集型，調整第一、第二、第三產業比重，使科學技術資源、地理資源、人力資源實現最優配置。農民職業分化也受到社會產業結構的轉型加快的影響。農民職業分化的主流分類為自給型農戶、發展型農戶、兼業型農戶、退出型農戶。發展型農戶在資金、技術、生產規模上都具有一定優勢，是農村生產現代化、集約化、規模化的主體。兼業型農戶、自給型農戶、退出型農戶主要是依據農業生產或者是非農業生產收入高低比例來劃分的。目前，農村土地流轉的現狀是土地承包和轉出之間缺少相對應的保障機制和中介結構，流轉過程中的隨意性和盲目性較大，侵權行為屢見不鮮，并且相關法律法規過于籠統，缺少土地流轉權責的清晰界定，導致農戶利益在流轉中得不到保障。

三、優化農村土地流轉的對策

（一）建立土地流轉價格機制

城鎮化進程加快，城鎮農轉非工作逐步落實，農民農田種植面積逐年減少，農村土地流轉趨勢上升，然而，土地流轉價格和農民普遍期望相去甚遠。究其原因是政府在土地流轉決策中未能發揮主導作用、經濟市場決定性作用表現不明顯、保障機制匱乏農民權益受損。因此，依據農村發展情況和當地土地資源的地形地貌、自然災害、病蟲害等等來制定最低的土地流轉價格機制，政府頒布相應的土地流轉價格補償規章制度，將政府的主導作用發揮到最大，宏觀調控市場資源配置，有效解決價格問題，將農民利益保護做到實處。逐步完善農村土地流轉治理體系，規范土地流轉方式，實現土地流轉規模化、效率化管理。進一步落實，農村土地產權確權工作，確保無遺漏。各地方政府定期公布農村土地市場指導價，構建土地流轉信息交易平臺，實現土地流轉資源的無縫對接。

（二）制定差異化土地流轉政策

制定差異化土地流轉政策。應該遵循如下原則：實現土地經營方式的多樣化。除土地經營權流轉之外，還應充分探索入股、托管等土地經營方式，切實維護農民主體地位，保障農戶合法權益，讓流轉農戶分享產權制度改革的紅利。其次，尊重不同職業分化的農戶的自身意愿。農戶在土地使用權轉出過程中，相對弱勢于農村土地承包商（如企業或者其他經濟組織），農民權益往往容易受到侵害。因此，必須尊重農民在經營過程中的意愿。并且在農民做出選擇前應當對其享有的權益進行詳細的解釋說明。最后，制定土地流轉差異化政策。對不同職業分化的農戶進行抽查摸底，根據他們的不同情況進行管理分類，詳細制定不同程度、不同性質的土地流轉差異政策，并且設置專門機構對其進行職業規劃培訓，提高農戶對于土地流轉的認識。

（三）完善農村土地流轉制度

完善農村土地流轉制度。對地方上現有的法律規章制度，對其籠統的地方出臺相關的法律條例進行補充說明，詳細并且清晰地進行責任界定。對于土地流轉中已經出現的普遍性的問題，規范其處理流程和標準。通過完善農村土地流轉制度，切實保護農民基本權益不受侵害。采用合同的形式，協議雙方簽訂協議，將口頭協議具體為具有法律約束效應的書面文件，避免后期糾紛和增加違約成本。最后，政策的制定都應當實事求是、符合農村發展的實情，必須充分考慮市場經濟的供求關系。

四、結束語

農村土地流轉既是農村改革的先決條件，又是發展現代農業的基礎。政府應當充分對農地產權交易進行引導，實現農村土地流轉政策的宏觀調控，加強市場經濟資源的有效配置，均衡土地流轉價格、制定差異化政策、完善流轉制度來保障農民權益。

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