吉林省農業“三區”利益補償機制研究

董毓玲

[摘 要]吉林省糧食生產功能區、重要農產品保護區和特色農產品優勢區（簡稱“三區”）的建設對保障糧食安全、優化農業區域布局、實現農業綠色可持續發展、落實鄉村振興戰略具有重要意義。文章將依據利益補償原則，綜合運用農業“黃箱”政策與“綠箱”政策設計農業“三區”利益補償的路徑。通過加大糧食補貼力度、優化糧食補貼結構，完善現有糧食補貼政策;通過加大農業基礎設施建設、加大公共服務等，優化“綠箱”補貼政策，從而有效推動農業“三區”的建設。

[關鍵詞]吉林省三區;利益補償機制;“綠箱”政策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.27.025

為提升重要農產品自給水平、優化農業區域布局、保障國家糧食安全，吉林省人民政府辦公廳于2019年出臺了《關于加強糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區保護的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出我省于2018年年底基本完成了對7300萬畝“兩區”的地塊建設，今后力爭用5年時間完成對“兩區”的建設任務，用3年時間完成對5個國家級“特優區”的創建任務。目前，“三區”建設已經拉開大幕，如何建立糧食利益補償機制，加大對“三區”的政策支持力度，已成為一個亟須解決的課題。

1 建設意義

1.1 促進農業發展，保障糧食安全

吉林省位于東北的內陸省份，具有天然的農業資源和生態資源，農業是其支柱產業，農業的發展對其經濟的發展、農民增收具有重要作用。然而，當前吉林省農業基礎不牢固，農業產業發展與工業化城鎮化發展存在矛盾，農業發展與生態環境保護存在矛盾。建立糧食生產功能區、重要農產品保護區、特色農產品保護區，有利于將吉林省農業發展的優勢區域固定的保護起來，提升我省重要農產品和特色農產品的生產，保障糧食安全。

1.2 優化農業區域，推進農業供給側結構性改革

近年來，吉林省農產品供求關系發生了深刻的變化，玉米供過于求且庫存爆滿，大豆等重要農產品供不應求，農產品質量較差，競爭力不足。建立重要農產品保護區和糧食生產功能區，將最適宜、最具優勢的農業生產區域進行細分，專門種植玉米、水稻、大豆等重要農產品，致力于提升農產品的質量效率，有效調節農產品的供求關系，優化農業種植結構和農業區域布局，從而推動農業供給側結構改革。

1.3 提升農業機械化水平，加快農業現代化

近年來，隨著農業機械化水平的提升與農業技術的應用，吉林省農業現代化建設的步伐加快。但總體來看，吉林省農業生產方式依然粗放、農業科技支持依然不足、農田標準化比重較低，制約農業發展與農業現代化的實現。建立農業“三區”過程中，政府將投入更多人力、物力、財力、農業技術、科研等優勢資源，加大金融、財政、保險、生態等強農惠農政策，進而調動政府和農民的積極性，推動農業現代化進程。

2 構建依據

近年來，吉林省在致力于農業生產發展和商品糧基地建設時，其種糧農民、政府財政、政府干部及生態環境受到一定的利益損失。因此，有必要綜合考慮當前農業“三區”建設中涉及的各方主體的經濟利益，通過建立利益補償機制，調動利益主體的積極性，從而有效推動農業“三區”的建設。

2.1 彌補農民利益損失，調動農民的積極性

農戶從事糧作生產，存在一定的機會成本。從本質上講，農戶從事糧作，是從事勞動行業的一種選擇。農戶進行糧食生產就放棄了外出進城務工的機會，當外出務工的工資大于從事糧食生產的收入時，便產生了機會成本。近年來，隨著城鎮化和工業化的不斷發展，農戶進城務工的機會越來越多，且外出務工的平均收益要高于農業標準化生產的工資率，從而導致農民放棄務農選擇進城務工。因此，有必要構建利益補償機制，彌補農民的利益損失，調動農民進行糧食生產的積極性。

2.2 彌補干部政治利益損失，調動政府干部的積極性

吉林省是國家重要的商品糧基地，在保障糧食安全方面發揮著重要的作用。然而吉林省的糧食價格偏低，糧食收入和稅收并未對GDP增長有所貢獻。從歷年全國各省人均GDP排名分析，財政收入、人均GDP、人均純收入等與人均糧食產量成反比，越是產量大省，其財政收入和人均GDP越低，經濟發展水平越落后。而國家考核干部業績時，以當地GDP發展水平、招商引資狀況等為衡量標準，與非糧食主產區政府干部同樣標準競爭，這勢必對吉林省政府干部不利。因此，有必要構建利益補償機制，給予吉林省政府干部一定的補償，調動其建設農業“三區”的積極性。

2.3 保護生態環境，促進“三區”農業可持續發展

近年來，吉林省在發展糧食生產時，也付出了環境污染的代價。一方面，在糧食生產發展過程中，農民大量使用農藥、化肥，導致耕地質量下降、水和地下水受到污染。此外，隨著農藥、化肥等化學用品的施用，導致農田生物多樣性減少、大量野生動物瀕臨滅絕。因此，有必要建立糧食生態利益補償機制，保護生態環境，促進農業可持續發展。

3 原則

3.1 彌補損失原則

吉林省建設農業“三區”利益補償機制，也是為了彌補損失。受國家政策、經濟發展現實、嚴格的耕地管理制度影響，吉林省必須劃定“農業”三區，發展糧食生產，這將限制吉林省土地用于發展其他產業，使吉林省政府、政治干部、種糧農民的經濟利益受到一定的損失，因此，應當建立完善的利益補償機制，有效保障各主體的經濟利益。

3.2 發揮比較優勢原則

基于資源稟賦與種糧習慣，吉林省農業“三區”在糧食生產與特色農產品生產方面具有比較優勢，而糧食“主銷區”在二、三產業發展方面具有比較優勢。因此，從社會總體福利出發，發揮吉林省土地資源豐裕優勢，建設農業“三區”保障糧食安全，構建利益補償機制，保證種糧地區與農民合理的報酬，有效調動政府與種糧農民的積極性。

3.3 發揮市場與政府雙主體作用原則

在構建農業“三區”利益補償機制過程中，應發揮“政府”和“市場”雙主體的作用。既要發揮政府在農業“三區”利益補償中的主導作用，也要發揮市場在資源配置當中的基礎性作用，形成“政府”和“市場”共同推動的局面。一方面，由政府主導設計農業“三區”產銷格局制度的制定與利益補償機制的設計;另一方面，激發市場活力，提升農業利益補償機制的運作效率。

4 實現路徑

4.1 完善現行“黃箱”補貼政策

4.1.1 加大現行糧食補貼力度

現階段，吉林省對種糧農民實施了糧食補貼，但是補貼力度較小，糧食補貼資金總額全年在80元/畝～110元/畝，補貼后的收入依然低于農民外出務工的收入，無法調動農民的積極性。因此，有必要加大對農業“三區”糧食的補貼力度，糧食最低補貼額度應達到種糧的機會成本，種糧收入應達到全國種糧大省的平均水平。

4.1.2 優化現行糧食補貼結構

現行糧食補貼包括兩大類，第一類是收入補貼，收入補貼包括糧食直接補貼和農資綜合補貼;第二類是生產補貼，生產補貼包括良種補貼和農機綜合補貼。吉林省現行糧食補貼中，主要以收入補貼為主，生產性補貼較少。然而在吉林省農業“三區”建設當中，不僅要重視保障糧食安全，也要考慮糧食的質量和生態環境，因此，今后也要加大良種補貼力度和增加生態環保補貼項目。

4.2 加大農業“綠箱”政策支持

4.2.1 加大農業基礎設施建設

加強農業基礎設施建設是促進耕地質量和提高耕地持續發展能力的關鍵，也是保障糧食綜合生產能力提高的重要途徑。然而，當前吉林省農業基礎設施建設落后、農業機械化水平低、大型農機具價格高，制約農業高質量發展和農民生產效率的提升。因此，在對農業“三區”實施利益補償中，政府應將資金更多投入到農業基礎設施建設上，重點向小型農田水利建設、測土配方施肥、農業生態環境治理等方面傾斜。同時，政府也要重視對農村基礎設施建設投入，將更多資金用于支持農村電網、物流配送中心建設、環境治理及大型農機具的供應上。

4.2.2 加大公共服務投入

在實施農業“三區”利益補償中，政府應將資金更多投入到社會保障與教育等公共服務上。第一，應加大對農業“三區”教育的支持力度，重視農業“三區”農村的職業教育、成人教育、素質教育，培養有文化、懂技術、會經營、善管理的新型職業農民，提升農民的農業知識素養與新技術的應用能力;第二，加強農村醫療與養老保險等社會保障的支持。在推進農業“三區”建設中，要提升農村醫療資源的投入水平，提升農村基本醫療服務能力和公共衛生服務質量。加大農村醫療保險的投入力度，增加農村保險的覆蓋面，保障農民的養老安全，“留住”農民在村務農。

4.2.3 多措并舉實施農業生態補償

在建設農業“兩區”利益補償過程中，要重視農業生態環境的補償。第一，要加強農業生態環境立法建設，在借鑒發達國家農業生態補償經驗，結合吉林省現有農業發展條件，對農業生態補償的標準、方式、路徑等做出明確的規定;第二，構建多元的農業生態補償方式。既要突破現有單一經濟補償方式，也要多措并舉，對實施農業節能減排項目、退耕還林還草還牧項目的區域，進行政策性補償，對重視農業生態環保的企業或個人實施政策性補償或物質補償，對需要農業生態環保技術的區域實施技術補償和智力補償。

4.2.4 加強農產品質量標準體系建設

當前，許多國家對農產品的質量要求，對農產品的進入有嚴格的技術標準和“綠色”標準。然而，吉林省農產品質量水平處于比較劣勢，出口易受貿易壁壘的限制。因此，在建設農業“三區”利益補償過程中，應重視提升農產品的質量水平。第一，制定完善的農產品質量標準，加強農產品質量標準體系建設;第二，要嚴格監管農藥、化肥等農業投入品的使用，嚴格監控有毒有害殘留物質;第三，要提升農業生產者的“綠色”標準化生產意識。

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