高校建立健全防治“小金庫”長效機制研究

傅艷

[摘?要]治理“小金庫”工作是建立健全預防和懲治腐敗體系、加強反腐倡廉建設的重大舉措，是推動教育事業科學發展的必然要求。 然而“小金庫”固有的隱蔽性和較強的利益驅動決定了其治理的艱巨性和長期性，筆者通過參與高校“小金庫”的實際清理工作并經過大量調研分析，總結了高校“小金庫”的成因，提出了建立健全防治“小金庫”長效機制的方法及措施，從而達到完善高校內部控制、懲防腐敗體系的目的。

[關鍵詞]高校 “小金庫”;內部控制;長效機制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.22.106

隨著高校教育體制的改革，高校辦學模式發生了較大轉變，收入渠道呈現多元化發展趨勢，特別是各種形式的政策性和有償服務收費不斷增加，有些高校由于財務內部控制等管理制度不夠完善，滋生出大量“小金庫”，成為干部違規違紀甚至違法犯罪的經濟根源，它不僅干擾高校正常的財經管理秩序，還造成了國有資產的嚴重流失。

筆者在參與學校的“小金庫”清理工作時，歸納總結了“小金庫”的表現形式及產生的深層次原因，為高校內部控制視角下建立健全防治“小金庫”長效機制提供了有力支撐。

1高校“小金庫”的主要表現形式

（1）收入未上繳學校財務或未全額上繳。第一，截留、隱瞞各項創收收入。高校中有的部門或院系利用學校公共資源優勢開展各種形式的培訓班、同國內外聯合辦學、提供科研服務及開發等，其收入款項未上繳學校財務或截留部分收入，成為學院或部門的“小金庫”。第二，資產處置出租收入。部分高校不遵守學校資產管理部門制度私自進行資產處置和出租業務，所得收入未上繳學校財務。第三，通過提供科技服務、技術轉讓收取費用非經營性教學科研資產轉作經營性資產，即利用學校提供的科研、生產設備、儀器等向外提供測試、分析等收取資金設立的“小金庫”。第四，服務性及代收費收入，如收取的圖書罰款、校園網費、證件工本費和停車費等，高校有些職能部門利用有利條件將代收費等服務性收入私藏為本單位“小金庫”。第五，將捐贈的收入或贊助的固定資產直接納入部門“小金庫”。

（2）業務往來中各種形式的回扣款。高校回扣款大致有以下敏感業務：圖書部采購圖書，教學部采購教材，學工部采購新生臥具、軍訓服裝，設備部采購設備，校醫院采購藥品，基建部基建工程等回扣款。

（3）虛列支出設立“小金庫” 虛報勤工助學、勞務費、咨詢費人數套取資金，或以假發票等非法票據虛列辦公經費、會議費、手續費等支出，騙取資金設立的“小金庫”。

（4）違規收費、罰款。利用自制或非正規渠道購置的發票收取手續費、變賣收入、賠償費等。

2?高校“小金庫”問題的根源成因

（1）財務制度不健全，監督管理不到位。高校財務管理制度不健全或不完善而導致有些會計信息失真為滋生“小金庫”提供了適宜的環境。隨著我國高校招生規模的增大而引發會計核算業務的拓展，相應的財務管理制度卻未能及時建立，學院的各種培訓班收入、部門開發創收等各種預算外資金收支及審核方面缺少成熟的核算機制;學校內部審計監察的業務范圍越來越大，專業人員配置嚴重缺乏，致使監督與控制作用得不到發揮，大部分高校均設置了審計、監察部門，但作為發揮內部審計作用方面，其獨立性與權威性難以實現，在國有資產、專項資金等方面的內部控制作用幾乎無法發揮。

高校“小金庫”現象的存在，票據核算和管理上的漏洞也是造成“小金庫”的直接原因，票據作為財務收支和會計核算的原始憑證，更是稅務審計、財政等檢查監督的證據，有些高校沒有專人負責管理，缺乏完善的票據管理制度，管理混亂導致發出的票據沒有發放和回收的記錄備案，存根沒有定期進行整理和核銷，更有甚者為謀一己私利，自制票據或開白條對外收取費用，收入的款項不上繳學校財務。

高校的內部審計基本是先離任后審計的格局，權力失去監控，財務審計等監督部門因對“小金庫”束手無策，普遍采取姑息的態度，存在認為私藏“小金庫”只要金額不大、旁人不知道，就不會有大問題，自然也就疏于監管和防范，即便東窗事發，也只是退還違法所得錢了事，使得高校“小金庫”日趨泛濫。這樣內部審計監督形同虛設，審計人員就獲取不了審計評價標準所需相關數據，導致審計評價結論不真實。

（2）財經法規、法制意識淡薄、政治觀念錯誤是“小金庫”問題發生的根本原因。一方面，高校大部分的領導干部從教學科研崗位提拔的，相應的財務管理及法律法規知識缺乏;另一方面，有的領導是非觀念模糊，思想上僥幸心理作祟，想當然地以為在市場經濟條件下，“小金庫”為大家謀福利無須大驚小怪，不會有風險，也出不了大問題，覺得用在職工福利方面還能調動職工積極性不是壞事，就采取默認、放任態度更不會積極抵制或主動舉報，有些領導在利益驅動下認為在對外聯系工作中沒有“小金庫”這樣的活錢隨時支配就無法正常進行，這些認識上的偏差導致“小金庫”屢禁難止。

（3）有章不循，制度執行不力是違規違紀問題發生的直接原因。有的違紀行為的發生，不是缺乏規范的規章制度，而是由于主觀思想上置規章制度于腦后，各項制度是靠每一個人來執行 ，執行者如果置制度于不顧，那么不論國家法律還是單位制度都將成為一紙空文。

（4）處罰力度不夠，震懾力不夠，難以起到警戒作用，是導致“小金庫”頑固性的一個重要原因，部分高校對于自己審計檢查出來的“小金庫”問題，查出來就交差，沒有處罰措施，或者只是交回資金到學校賬上即可，沒有對相關責任人追究處罰。

“小金庫”腐蝕著領導干部，助長著個人貪欲，敗壞著黨風校風及領導形象，是學校事業發展的隱患， 讓人深惡痛絕，但是，由于“小金庫”的利益性，高校基本上還處在抓一抓放一放狀態，風頭一過，個人利益再次再度萌芽，“小金庫”屢禁不止，因此，必須建立一套科學有效的防治“小金庫”長效機制的內部控制制度。

3?完善內控制度，建立高校防治“小金庫”的長效機制

（1） 完善和建立財務核算和資金管理制度，堵塞財務環節的漏洞，有效防治“小金庫”的滋生。第一，加強預算管理。高校的全部資金應集中于財務處統籌分類進行預算管理，二級院系不管資金。二級單位按照教學科研需要提出預算申請，學校實行預算切塊、歸口審批的模式下達，通過預算編制，能有效地將事業和創收收入分解落實到每個學院和職能部門，實行一支筆按預算項目審批進行列支制度。第二，規范票據管理。票據管理制度要求所有收費和票據業務由財務部門集中管理，每一筆收入必須開具財政監制的統一稅務電子票據， 開具發票必須與財務核算憑證關聯起來，確保所有收入的記賬及時無誤完整，還要票據的領出、退還及繳驗環節統一納入高校票據管理系統，堵塞票據管理漏洞，從而提高財務運行的準確性，強化內部控制制度。第三，建立收入支出管理制度，執行收支兩條線管理。建立收入授權制、崗位制約機制，明確提供服務主管人與費用收取人相分離，未經學校財務部門授權任何單位、個人不得辦理收費業務，私自收取費用。學校規定對收入業務的批準審批方式、范圍、程序及相關責任等，明確全部收入要納入財務統一核算和管理，有效防范違規收入和私設“小金庫”行為。第四，建立健全支出管理制度。所有支出納入學校進行全盤預算，按照不相容職務分離原則，建立支出崗位責任制，根據支出性質制定支出預算及定耗定額控制等指標，按照先申請再審核再列支制度，明確相關部門崗位和職責，嚴格做好事前監督，認真審查審批手續，加強對原始憑證真實完整和合法合規的審核，做好支出控制環節。

（2）完善制度建設，強化源頭治理。第一，建立健全財務管理制度，實行嚴格的責任制。各單位要嚴格執行財經紀律，所有資金收入、支出項目必須及時、真實地納入財務賬目，規范收入分配秩序，落實賬戶管理制度，強化銀行賬戶管理，禁止多頭開戶，嚴禁將公款私存私放，形成脫離法定賬目的“小金庫”，不健全的管理制度要及時更改，做到通過制度規定堵塞漏洞，鏟除“小金庫”滋生的土壤。對固定資產制定條碼管理政策，實現在用固定資產使用狀態、使用年限和使用周期的全程跟蹤，保證信息流和資產實物隨時對應，轉讓或變賣價值高的資產應當通過拍賣等市場競價方式公開處理。第二，完善內部審計制度。要進一步加大財務收支情況的內部審計監管力度， 定期或不定期地對財務收支檢查和“小金庫”專項監察，嚴格各項財務程序：各項收費項目收費票據是否由學校統一管理，所有收入項目是否都納入學校財務統一預算和分配，是否有單位的“創收”經費由本單位自收自管自支的做法。第三，建立多渠道的監督網絡。建立以監察部門牽頭，審計、財務等部門參與的聯動監督體系，同時發動群眾參與監督，增強監督的整體合力，設立舉報電話，讓“小金庫”置于學校廣大教職員工的監督下，要讓教職工充分認識“小金庫”的危害，領悟“小金庫”治理工作的重大意義。第四，建立“小金庫”舉報獎勵細則，用公開合法的獎勵金取代非法渠道的利益 ，養成自覺維護學校正常的財經秩序的習慣。第五，建立健全信訪舉報制度。學校定期通報各基層單位財務收支情況，實現財務公開制，尊重教職工的知情權，調動起廣大教職員工參與監督的積極性和主人公精神，充分發揮信訪的監督作用，開通適當渠道， 對“小金庫”的情況進行舉報。用典型案例開展說服教育工作，扼殺領導干部的僥幸心理，把“小金庫”問題的宣傳納入普法教育之中，增強他們的遵紀守法意識。

（3）積極推行公務卡結算及信息化建設。高校應推行公務卡刷卡消費制度，公務卡管理系統可以提取包括消費金額、對方戶名、日期、地點等信息，這些信息被真實全面地記錄下來， 通過審核公務卡管理系統使財務部門支出更加真實有效，內部審計等部門通過公務卡消費信息可以對支出情況進行監督，該制度執行有效避免了業務人員接觸現金的機會，大大提高支出的真實性和透明度，杜絕假發票假業務現象，真正從源頭上預防“小金庫”行為發生。

（4）加強校內領導干部和財務人員的財經法規和規章制度教育。大多高校缺少對領導干部“小金庫”知識的培訓環節，致使各級管理干部不明白應承擔的經濟責任，所以，健全防治“小金庫”教育培訓管理，提高培訓教育的制度化和規范化水平已迫在眉睫，堅持教育在先，防范在前，從加強教育引導出發，讓領導干部懂得什么事可為、什么事不可為，增強拒腐防變的能力，做到廉潔自律，把治理工作納入日常管理。

自覺抵制“小金庫”的發生要不斷拓寬教育的內容和形式，引導各級領導干部養成嚴格按制度辦事的良好習慣，模范先進學習和反面警示教育、激勵教育和誡勉教育結合起來，逐步建立起培訓的長效機制。

（5）加大處罰力度。對隱瞞、截留、坐支學校事業收入或預算外收入的行為絕不姑息，從嚴從重懲處，加大懲治力度，對虛假支出的，查出一起，處罰一起，

發現頂風違紀的依照有關法律法規進行嚴懲，并依法追究相關責任人的責任，堅決防止問題反彈。學校各二級單位要根據學校“小金庫”處罰意見制定各部門相應的細化處罰措施，比如，把“小金庫”的防范作為負責人重要的考核指標執行，也可以納入校內業績考核等制定的考評辦法中，對縱容及參與“小金庫”的職工不予晉升。

參考文獻：

[1]?褚珊.高校建立健全防治“小金庫”長效機制探討[J].當代經濟，2012（6）.

[2]?張賽彬.對高校建立和完善防治“小金庫”長效機制的探討[J].中國集體經濟，2012（8）.

[基金項目]本項目獲山東省會計協會（項目編號：sdjk2019182）項目立項。