棚戶區改造項目審計風險管理研究

陳廣麗

[摘要]文章探討了棚戶區改造項目從立項到竣工結算過程中可能存在的審計風險，并提出了相應的應對措施，以為保障棚戶區改造項目的順利進行提供一定的借鑒作用。

[關鍵詞]棚戶區;審計風險;管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.26.

棚戶區改造（以下簡稱棚改）工作是我國的一項民生工程，關系著千千萬萬人民的安居問題，是保障人民能夠安居樂業的一項重要舉措。以廣西為例，廣西從2010年開始實施棚戶區改造，到目前為止，棚改已改善了超過百萬家庭的居住環境。因此，為了合理確定和有效控制工程造價、確保棚改資金合理合法合規使用，有必要對棚戶區改造工程進行審計。

但是，由于棚改項目完整的建造過程要經過立項、施工、竣工結算等基本的建設程序，項目建設周期長。而且，在建設過程中涉及政府、設計方、建設方、施工方、監理等多方主體，各主體所追求的利益不盡一致。以上因素會導致在審計過程中不確定因素增加，從而審計風險增加。

1 ?棚戶區改造項目審計風險概述

風險是指發生傷害、毀損、損失的可能性。棚戶區改造工程審計風險是指審計人員在對棚戶區改造工程審計過程中由于棚戶區改造工程本身存在重大錯報而導致審計人員發表不恰當審計意見的可能性。從棚改工程的審計角度來說，這種可能性包括固有風險和檢查風險。固有風險是指假設不存在相關的內部控制，棚戶區改造工程本身存在重大錯報的可能性。檢查風險是指審計人員在審計過程中由于疏忽導致未發現錯報，而這一疏忽會導致結果失準，并且會出現嚴重后果的可能性。

2 ?棚戶區改造項目審計風險識別

2.1 ?立項階段存在的審計風險

2.1.1 ?程序不規范風險

棚改項目在立項時有嚴格的審批程序，特別是涉及危舊房改造時程序更復雜。屬于危舊房改造的，對于涉及的危舊房要確定是否屬于危舊房，是否已到拆除年限，嚴格履行各項審批手續之后才對危舊房進行拆除，否則一旦拆錯就可能遭到建設主管部門的處罰。如某棚改項目未等審批通過就把危舊房拆除完畢，結果有一棟已被拆除的樓房未被認定為危舊房，因而遭到了相關部門的罰款。

2.1.2 ?招標清單項目存在漏項風險

一般來說，棚改項目內容包括工程主體部分和附屬設施部分，性質類似房地產公司所建造的房地產項目。所不同的是大部分單位的棚改項目由單位成立專門的棚改部門進行管理，而房地產項目由專門的房地產公司進行管理。雖然棚改部門成員中有從工程管理部門抽調的工程人員，但缺乏管理棚改項目的經驗，也就難以發現招標清單存在漏項。比如中介機構編制的招標清單未包含監控和圍墻等附屬設施，而棚改的工程人員在工程招標之前未能發現這些漏項。

2.1.3 ?合同漏洞風險

合同為保障整個棚改項目的規范進行起著至關重要的作用。因此在擬定合同的時候應該對合同條款進行充分論證，特別是涉及合同價款與合同工期的條款更要清楚明確。比如合同價款是采用固定總價還是固定單價;合同價款是否可以調整，采用哪種方式進行調整;有無進度款支付，具體的支付節點是何時;合同工期為多長時間，工期是否可以調整，工期調整造成的成本增加由哪方承擔等等。如果合同內容前后矛盾，合同條款措辭不嚴謹就可能造成不必要的糾紛。比如某棚改合同關于進度款支付有這樣的條款：“第二次付款時間：拆遷工程竣工結算完成，余款一次性支付完畢;勘察設計費：施工圖設計完成并通過審查后，承包人根據審查后的施工圖編制出來預算控制價提交發包人，發包人委托具備資質的中介咨詢單位審核，發包人根據審核確定勘察設計費的80%支付。”拆遷工程已經結束，將很難進行竣工結算，且拆遷工程費屬于建安工程費的一部分，但進度款支付卻與建安工程費進度款節點分開，條款前后矛盾。勘察設計費支付條款貌似規范勘察設計費支付比例，但條款內容只涉及設計費，未對勘察費進行約定，合同條款措辭不嚴謹。

雖然審計人員有對合同提出修改意見，但是由于招標清單與合同分開審閱，故審計人員不能發現合同條款中存在的所有問題。

2.2 ?施工階段存在的審計風險

2.2.1 ?設計變更和簽證風險

棚改施工階段是工程建設過程中最關鍵的階段，也是資金投入最大的階段。棚改施工階段要謹防設計變更和簽證。如某棚改項目施工過程中發現部分地塊需要換土。基礎施工時，部分地塊開挖后發現地下是淤泥，可能無法滿足高樓層基礎的施工要求，因此施工方建議購買堅硬的土質來替換掉淤泥部分。但這個換土項目是原清單項目沒有的，需要簽證增加，此項簽證造成基礎部分費用增加，無疑使整個工程成本增加。

2.2.2 ?工期延長風險

工程項目從立項到竣工一般都需經過很長時間，棚改項目也不例外。所以對于棚改項目，也需謹防工期延長風險。如某棚改項目，原工期為三年，實際竣工日期可能會延長半年多，其中主要原因有兩個，一個是舊房未被拆除完，一個是周邊住戶投訴晚上施工影響夜間休息。該棚改項目原計劃要拆除10棟舊房，但施工方進場后，發現有2棟舊房在新樓主體占地面積之外，這段位置可作為附屬設施工程最后施工。因此施工方申請將這兩棟舊房作為施工管理人員和施工工人住所，等主體施工結束后再拆除。但在施工過程中施工方發現無法按原工期完成該項目，向建設方申請延長工期，原因是拆除兩棟舊房需要一定的時間。同時由于該棚改項目位于市區，夜間施工影響周邊居民休息而收到投訴，夜間不能正常施工，也可能導致工期延長。工期延長，最終必然導致成本增加。

2.2.3 ?施工程序不規范風險

棚改項目可能涉及到危舊房改造，而周邊附屬設施可能無法滿足棚改施工的要求。如某棚改項目臨街，施工后發現原市政管道經過最靠近街邊的樓棟。如果不將那一段的市政管道改道，該樓棟勢必會破壞原市政管道。因此，那一棟基礎施工前要先對市政管道進行改道。由于市政管改道不屬于棚改項目施工方的施工范圍，建設方建議重新確定施工方。從施工方的選定到該市政改道最終竣工驗收耗時一個月。結果造成棚改施工方以這段時間未能正常施工為由申請延長工期。可見，如果建設方能在棚改施工前將市政管道改道，施工就可順利進行。

2.3 ?竣工結算階段存在的審計風險

竣工結算階段是棚改項目完成的最后階段，這一階段棚改項目存在的風險主要有施工方虛報或亂報竣工結算金額，而棚改部門人員未發現這一情況。比如某棚改項目施工圖上的某個項目已取消，但施工方送審的竣工圖并未取消該項目，報結算時該項目仍然計算價款。棚改部門人員沒有進行核對即將該工程送審，導致審核費用增加，從而棚改項目成本增加。由于審計人員沒有全程參與棚改項目的建設過程，故未能發現施工方虛報結算。

3 ?棚戶區改造項目審計風險應對

3.1 ?針對程序不規范風險

審計人員要先學習棚改的相關報批文件，熟悉棚改報批過程中的程序。對棚改報批過程中發生的沒有按規定執行的行為要及時提醒相關部門人員，建議他們及時停止不合規的行為。以此，避免程序不規范風險。

3.2 ?針對招標清單漏項風險

對于招標清單，棚改部門可以邀請兩家中介公司分別編制標底。棚改部門收到中介發來的標底之后逐項對工程量進行核對，對于兩個清單都列示且工程量一致的項目，就按該項目作為標底清單項目;對于不同的項目，比如其中一份標底有，而另一份標底無的項目，或者工程量不一致的項目，棚改部門要積極跟中介溝通找出不一致的原因，直到兩個公司報送的清單項目一樣且工程量一致才作為標底項目，從而避免招標清單漏項。

3.3 ?針對合同不嚴謹風險

合同訂立前，棚改部門應召集各部門（包括招標采購部門、工程主管部門、財務部門、審計部門等）和法律顧問開會討論，對合同條款提出修改意見。對各部門和法律顧問提出的意見，棚改部門要積極采納，對不一致的意見，應再次進行討論，以達到意見一致為止。已訂立合同的，對于發現的不嚴謹條款，棚改部門應積極跟施工方協商，訂立補充協議，以將合同風險降到最低。

3.4 ?針對設計變更風險

對于設計變更和簽證，要履行嚴格的變更手續。有工程變更和簽證文件的，按照變更、簽證文件的要求執行，確需變更的，經設計、監理、建設方等各方同意方可進行變更;屬于簽證的，審計人員還要到場確認之后方可進行簽證。以此，降低變更和簽證的審計風險。

3.5 ?針對工期延長風險

審計人員應督促棚改工作人員做好施工過程中停工或者不能正常施工的記錄，包括何時何原因使棚改停工或者不能正常施工，然后根據合同做好工期延長的責任劃分。屬于施工方原因的工期延長，對工期延長期間增加的成本不予增加，并要求對方給予一定的賠償;屬于建設方原因造成的工期延長，對工期延長期間增加的成本計入總成本中，并做好棚改住戶的思想工作。總之，要將工期延長造成的成本增加降到最低。

3.6 ?針對施工程序不規范風險

棚改部門在施工方進場前，要充分了解施工范圍內的規劃情況，對可能影響到施工進度的情況，先跟相關部門溝通，解決了影響施工進度的問題后再讓施工方進場，以避免類似市政管道這樣的情況發生。

3.7 ?針對竣工結算虛報風險

對于施工方報送的竣工結算材料，審計人員應要求棚改部門人員對材料進行初審，初審過程中如發現施工方存在虛報亂報情況的，退回施工方修改后才能再次報送，直到初審沒有問題再送外審，且施工方報送材料日期為再次報送資料日期;初審過程中沒有發現問題的，直接送外審。通過主管部門的初審來避免施工方虛報亂報風險。

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