現代財政制度框架下的行政事業單位國有資產管理研究

摘要：行政事業單位國有資產管理是財政管理的重要組成部分，是完善財政治理體系和現代財政制度的重要一環。隨著財政改革的不斷推進，提出了建立資產歸屬清晰、配置科學、使用高效、處置規范、收益統籌、監管有力的資產管理目標。從目前實際情況來看，行政事業單位國有資產在制度建設、管理、核算等方面還存在諸多方面問題，與建設現代財政制度要求還有一定的差距。結合工作實踐，本文以合肥市為例，從行政事業單位國有資產屬性、工作經驗、存在問題等方面進行分析，提出了完善思路和對策。

關鍵詞：行政事業單位;國有資產;會計制度;績效管理

一、行政事業單位國有資產概念

（一）行政事業單位國有資產的定義

行政事業單位國有資產是指各級行政事業單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱。它是政府履行社會管理職能、提供公共服務、促進事業發展的重要物質基礎，是國有資產的重要組成部分。

（二）行政事業單位國有資產屬性

行政事業單位國有資產主要是由財政性資金配置或公共資源形成的，是國有資產的重要組成部門，它除了用于保障政府運轉需要，還具有明顯的公共財政屬性，具有公共產品性質，可以用于滿足公共需要。

（三）行政事業單位國有資產的范圍

主要包括流動資產、固定資產、對外投資、無形資產以及國有資源、特許經營權等其他資產。

二、資產管理工作的成效及經驗

（一）加強頂層設計，構建全生命周期制度體系

1.積極建章立制。理順管理體制，建立“國家統一所有、政府分級監管、單位占有使用”的行政事業單位國有資產管理體制，市財政局履行行政事業單位資產綜合管理職能，主管部門履行監督管理職能，行政事業單位對占有使用的國有資產進行具體管理。完善管理制度，先后制定《合肥市市直行政事業單位國有資產配置、使用和處置管理暫行辦法》等20余項管理制度，涵蓋資產配置、使用、處置等各個環節，基本建立從“入口”到“出口”全生命周期的行政事業單位資產管理體系。

2.規范業務流程。針對資產配置、使用、處置、調劑、評估、公物倉管理等業務，制定了6大類16項業務流程，對每一項資產管理業務具體流程、審批權限、時間要求等內容進行詳細規定，并繪制具體業務流程圖，編寫資產管理業務規范手冊，對行政事業單位資產實行全過程管理和監控，全面提高資產管理科學化、精細化和規范化水平。

（二）堅持改革創新，不斷提高資產監管水平

1.統編資產配置預算。推進資產配置預算編制方式改革，通過資產管理系統統一編制市直單位資產配置預算，實行“核舊配新”制度，以存量控制增量。引入專家咨詢決策機制，在全國率先探索專項資產配置公開評審，對單價超過10萬元或批量超過50萬元的專項設備購置項目開展公開評審，提升專項資產配置的科學性和公開性。

2.探索專項資產配置標準。為規范專項資產預算配置，提高專項資產預算配置的科學性和精準性，在全國率先嘗試建立專項資產配置標準體系。2018年制定了《2019年度共性專用資產配備參考標準》，對8類20種資產配置進行規范管理，統一了同種資產在不同部門的預算價格標準，在2019年度資產配置預算編制中得到應用，節約財政資金超過1 000萬元。

3.創新資產使用管理方式。建立市級政府公物倉，集中收繳市直單位房產“兩證”，對存量房產以及長期閑置、超標準配置和臨時機構資產進行統一管理。自公物倉設立以來，累計整合、調劑使用辦公用房20萬平方米以上，調劑辦公設備6 000余件，有效地盤活存量資產，提高資產使用效益。加強單位在用資產管理，全面推行條形碼管理，為資產辦理“身份證”。

4.強化資產處置管理。資產處置實行嚴格的審批制度，未達報廢年限的資產嚴禁報廢處置，已達報廢年限能使用的資產要繼續使用。所有資產處置收入由單位上繳市財政非稅專戶，并經市級政府公物倉管理機構審核確認后，才能核銷資產賬務，形成資產管理的“閉環”。

（三）加強信息化建設，提高資產管理效率

1.健全資產管理信息系統。率先在全省上線財政部統一研發的行政事業單位資產管理信息系統，并在財政部原生系統基礎上，結合合肥市實際進行二次研發，開發了資產配置、處置和公物倉管理等功能，資產管理業務實現無紙化審批，提高了工作效率，資產管理也實現全方位、全過程、可追溯、實時動態監控的信息化管理，推進了合肥“數字財政”建設。

2.推進系統間信息共享。建立資產系統與預算編制系統和市直單位財務集中管理平臺數據共享通道，實現資產數據信息互聯共享。2018年，新建立了資產折舊（攤銷）的傳輸通道。通過打通不同系統間數據共享通道，實現資產賬與財務賬同步入賬，既提升工作效率，也提高數據準確性。

三、管理中存在的問題

（一）制度建設層次不高，制度體系有待完善

行政事業單位國有資產管理涉及財政、主管單位和各行政事業單位等多個部門。從制度建設的層次來看，目前行政事業單位國有資產管理最高制度為財政部令，屬于部門規章，對其他部門約束力和執行力不強，僅依靠財政部門一家管理難度較大。從制度建設的覆蓋范圍來看，目前國有資產管理制度主要側重于行政事業單位占有使用的國有資產，而對公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產等代管資產制度建設基本處于空白，各地該類資產管理也不規范。

（二）“共享經濟”有待加強，資產使用效率有待提升

由于行政事業單位國有資產具有明顯公共財政屬性，對于閑置（或使用不充分）和具備對公眾開放使用條件的資產，從國家層面出臺統一的管理政策，在滿足單位自身需要的同時對社會開放。目前，少數地方開始進行中小學體育館對公眾開放試點，但高等院校、職業院校等具有大量的體育場館、圖書館、游泳館、球場等公共資源使用不充分。而現實中，市民閱讀和鍛煉活動場所不足，如果這些資源可以在滿足學生使用的同時分時段對社會開放，既可以回歸公共財政屬性，又可以提供滿足公共需求，增加公共產品供給。

（三）城市資源性資產管理薄弱，亟待加強

城市資源性資產主要包括城市交通設施（道路、橋梁等）、水體設施（河道、湖泊、濕地等）、休閑設施（公園、游樂場、廣場等）、綠化設施（樹木、綠地等）、防空設施、地下資源、空地、特許經營權等。這些往往是行政事業單位國有資產管理的薄弱環節，目前除了部分地方城市戶外公共區域廣告經營權實現集中統一管理外，其他資源性資產還存在權屬不清、數量不清、責任不明、收益不明等問題。

（四）缺乏專項資產配置標準，預算編審科學性有待提高

財政部《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資﹝2015﹞90號）提出，各級財政部門要按照“先易后難、分類實施、逐步推進”的原則，分類制定資產配置標準。通用資產配置標準由財政部門組織制定，專用資產配置標準由財政部門會同有關部門制定。但由于專項資產存在種類繁多，形態、規格多樣，專業性強，技術標準復雜，變化更新快等特點，各地一直未能制定專項資產預算配置標準。沒有科學、合理的專項資產配置標準，難以從源頭上解決重復購置、超標準購置的問題，存在單位之間盲目攀比、“苦樂不均”的現象。在編制預算時，財政部門與預算單位“信息不對稱”，經常存在“博弈”現象，資產配置預算編制的科學性、合理性也就得不到保證，影響著財政預算資金分配的公平性、規范性和使用效率。

四、加強行政事業單位國有資產管理的對策

（一）加強頂層制度設計，提高執行力

加強立法工作，國家層面能夠盡快制定行政事業性國有資產法律、條例，提高國有資產管理法律層次，提高執行力;重點要加強公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產管理制度建設，落實資產建設單位、產權單位、使用管護單位的權利和責任，理順業務關系，進一步提高資產管理水平。

（二）建立專項資產配置標準體系建設，提供資產配置預算編制的科學性

研究制定專項資產配置標準建設管理辦法，按照先易后難、分類實施、逐步推進的原則，分類制定專項資產配置標準體系。按照“1+1+X”的思路構建專項資產配置標準體系，其中第一個“1”即制定一個《行政事業單位專項資產配置標準管理暫行辦法》，對專項資產范圍、標準制定依據、標準包含內容和職責分工等進行了詳細規定;第二個“1”即出臺一個《共性專項資產配備標準》，明確共性專項資產的界限范圍以及成本控制上限標準;“X”即多個部門專項資產配置標準，輔之以分年度的標準制定計劃，構成一套完整的框架體系，進一步提高專項資產配置預算編制的科學化和精準化水平，提高財政資金使用效益。

（三）推行“共享經濟”，最大限度發揮資產效益

建議由國家或省級層面出臺政策，推行學校的各類運動活動場所、校內停車場、圖書館以及其他單位具備開放條件資產資源以低收費（或免費）形式對社會開放，增加公共產品供給，彌補市民運動健身、閱讀等生產生活需求，推行“共享經濟”發展，讓行政事業單位國有資產回歸到公共產品屬性。

（四）探索城市資源性資產管理，挖掘潛在資源

加強城市資源型資產管理，首先要加強制度建設，明確責任主體、受益主體、出租出讓程序，明確相關要求，使城市資源型資產管理有法可依。其次要開展城市資源性資產清理，摸清資產類別和數量，必要時委托中介機構評估其價值。再次要登記造冊，政府指定相關職能部門對城市資源性資產進行登記造冊，明確權屬，依據工作職能委托相關部門進行管理;最后規范使用和收益管理，城市資源型資產經營權、使用權通過公開招租等方式進行使用，所得收入全部上繳財政。

參考文獻：

[1]財政部.行政單位國有資產管理暫行辦法（財政部令第35號）、事業單位國有資產管理暫行辦法（財政部令第35號）[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/2006zcfb/200805/t20080519_23892.htm;http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/2006zcfb/200805/t20080519_23893.htm.

[2]李成威.行政事業單位國資管理國內外經驗借鑒[J].國有資產管理，2005（4）.

[3]周冬娟，陸忠樸，李曼.政府經管資產調研報告——基于黃石市的實踐[J].行政事業資產與財務，2017（34）.

作者簡介：鄭立亮（1983—），男，安徽六安人，中級經濟師，碩士，主要從事財政和國有資產管理研究。