歷史文化建筑保護的激勵性政策分析

2020-10-12 14:11:11楊萍

藝術科技 2020年19期

摘要：歷史建筑是文化遺產的重要組成部分，其保護體系已形成。但是由于行政管制性政策在歷史文化建筑制度構建中占主導地位，無法有效激勵所有人的保護積極性，導致私有歷史建筑保護與利用的沖突加劇。本文借鑒私有歷史文化建筑保護激勵性政策的域外經驗，分析土地開發權交易、地役權在我國歷史建筑保護方面的實踐與面臨的障礙。

關鍵詞：歷史文化建筑保護;保護地役權;土地發展權

中圖分類號：TU-87?文獻標識碼：A?文章編號：1004-9436（2020）19-00-04

我國初步形成了以《文物保護法》為基礎，《歷史文化名城名鎮名村保護條例》為重要延伸，輔之以地方立法保障的歷史建筑保護體系[1]。這意味著除了被納入不可移動文物而受到《文物保護法》保護的歷史建筑外，大量歷史建筑或是處于行政法規或是處于地方性法規的規范范圍，當然，上述法規并不能涵蓋散布于城鄉的所有歷史建筑。在經濟發展、城鎮化加速的今天，歷史建筑尤其是私有歷史建筑保護與利用的沖突日益顯著，而長期以來我國的歷史建筑保護制度構建以行政干預為主，相關規范主要是禁止性規范，對利用激勵性規范進行保護的重視不足，片面強調私有歷史建筑所有人的保護義務，忽視其利益的實現，導致所有人的保護責任遠大于權利，付出遠高于收益，顯然這樣的制度導向無法有效激勵所有人的保護積極性。據第三次全國文物普查統計，近30年來有4萬多處不可移動文物消失，平均每年消失約2000處，部分地上不可移動文物如古建筑的產權屬于個人，由于管理和維修都跟不上，自然損壞較為嚴重[2]。

1 歷史文化建筑保護政策現狀與評價

政策工具是實現特定政策目標的一系列機制、手段、方法與技術，是政策目標與政策結果之間的紐帶和橋梁[3]。經過國內外研究者的不斷豐富與擴展，基于不同分類已經形成一系列的“政策工具箱”，命令控制型與經濟激勵型是其中一種重要的政策工具分類，共同構成歷史文化建筑保護政策的內容。

1.1 命令控制型政策居于主導地位

《文物保護法》基于政治化的集體主義價值取向，采取行政干預控制模式的法律規則表達[4]。《歷史文化名城名鎮名村保護條例》亦遵循這一模式。命令控制型政策居于主導地位，在具體法規中體現為設定禁止性行為與限制性行為，對歷史建筑分類進行保護并以此確定相應的限制，明確歷史建筑所有權人的保護責任，規定刑事責任、行政責任等。

1.2 經濟激勵型政策激勵不足

比較而言，近幾年，地方性法規規定了較多的經濟激勵性內容，包括對歷史建筑的維護和修繕給予補助;征收歷史建筑的，被征收人可以選擇貨幣補償或者房屋產權調換，且安置房所在地段等級低于被征收房屋所在地段等級的另行給予獎勵;對達到保護管理要求的保護責任人和列入年度保護整修計劃的項目給予資金補助;歷史建筑可以通過依法轉讓、抵押和出租等形式進行保護利用等。但總體而言，對所有人的權益實現重視不夠、激勵不足。

以私有歷史建筑的維護修繕為例，其兼具私人屬性和公共物品屬性，所有人對建筑物的維護與修繕，既包含私人利益的保護，也包含對公共利益的保護，但現有規定沒有以此為依據加以規范，忽視所有人的利益，權利義務設置不公平。《文物保護法》規定“非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養。費用由所有人負擔”。文物的維護修繕專業性要求高，費用不菲，將非國有不可移動文物的維護修繕義務完全交由所有人承擔，意味著所有人需要為實現文物所承載的特定精神價值等公共利益“買單”。盡管《歷史文化名城名鎮名村保護條例》增加了“縣級以上地方人民政府可以從保護資金中對歷史建筑的維護和修繕給予補助”內容，屬于政府為了保護歷史建筑對保護活動給予的經濟補助，重點在于彌補所有人維護修繕費用之不足，但顯然立法者認為所有人需要承擔全部維護修繕費用。一些地方性法規增加了“政府通過產權置換、收購實現保護修繕”內容，通過政府收購或產權置換私有歷史建筑解決所有人不具備修繕能力的問題，但依然沒有明確規定政府負有承擔私有歷史建筑部分修繕維護費用的義務。

2 私有歷史文化建筑保護激勵性政策的域外經驗

在歷史建筑、考古或文化保護方面，歐美國家對基于市場機制的經濟激勵政策更為重視，這些政策包括全部和部分土地購買、稅收抵扣、保護地役權購買以及開發權交易等[5]。

2.1 保護地役權購買

從概念上講，保護地役權類似于保護組織或政府與土地或建筑物所有人達成協議，所有人同意不從事在其他方面被允許的活動。但該限制是與土地而不是與所有人掛鉤的。當土地或建筑物所有人出售該財產時，新的所有人將受到協議的約束[6]。美國《統一保護地役法》將“保護不動產的歷史、建筑、考古或文化方面”確定為保護地役權可接受的目的。實踐中，雖然大多數保護地役權基于生態保護目的，但用于保護歷史、文化和考古遺址的保護地役權也在增加。從保護組織、政府的角度，保護地役權購買有以下優點。首先，獲得財產部分權益的成本比獲得全部財產的成本要低。其次，相對于稅收激勵或可交易的開發權利，地役權幾乎不需要新的行政負擔。最后，政治上地役權購買比征收更容易接受。作為對這一限制的交換，所有人可以獲得諸如稅收減免等好處，具體包括所得稅減免、聯邦遺產稅減免、聯邦贈與稅扣除等，減免扣除價值即地役權財產權益的“公平市場價值”[7]。

2.2 土地開發權交易

1968年土地開發權轉讓項目（TDR）首次在美國出現，其目的是幫助地標建筑物所有權人挽回一定的經濟損失[8]。之后TDR廣泛應用在公共空間建設、歷史建筑保護以及耕地保護、環境保護等方面。歷史文化遺產保護的土地開發權轉移主要是指通過容積率、建筑密度、開發強度等一系列指標的制定、調整和轉移管理，在限定歷史文化遺產所在地塊開發強度和保護歷史文化遺產前提的情況下，鼓勵開發企業對其他地塊加大投資力度，通過適當提高這些區域的開發度，實現遺產保護、城市空間布局與區域經濟發展的相對平衡[9]。

保護地役權購買、土地開發權交易面臨著一定的障礙與問題，如可轉讓土地開發權的可銷售性和估價問題[10]。保護地役權永久性特征否定了財產利用應符合未來社會發展的變化，影響該制度的靈活性;持有保護地役權的NGO（非政府組織）缺乏約束，取得保護地役權具有隨意性，影響公共土地利用計劃的實施等[11]。

3 私有歷史文化建筑保護的路徑選擇與激勵性政策實施

私有歷史文化建筑兼具私人屬性和公共物品屬性。公共利益保護的目標與所有人追求利益最大化之間的沖突不可避免。在如何協調這一沖突上，學者的研究形成兩種路徑：一種路徑是以公權限制私權，體現為保護上偏重行政管理機制的實施，多采用管制性措施。但在市場機制成為資源配置的重要方式、所有人權利日益得到重視的情況下，管制性措施忽視了所有人的權利保護，沒有給予其直接的利益補償，存在運行成本巨大、所有人積極性被嚴重抑制等問題。另一種路徑是將公法義務納入私權。反映在歷史文化建筑保護上體現為重視權利配置，同時通過必要的權利約束機制，防止權利濫用對歷史文化建筑造成的破壞。

3.1 地役權制度的適用

民法理論認為地役權的基本功能是提高土地效益，以實現不同主體在同一土地上利用的并存和調和。然而在現代社會，地役權制度出現了適用領域擴張，表現為地役權制度對于保護環境具有重要作用，并逐漸向森林生態保護、歷史建筑保護領域拓展。地役權適用領域的擴張表明地役權設定目的從單純的經濟層面擴展至自然生態、環境保護等層面，呈現出從單一目的到多元目的之發展趨勢[12]。在這方面，我國的森林生態保護正在經歷從單純的命令控制型向經濟激勵型政策轉變。政府主導型的傳統森林經營決策模式忽視農戶利益[13]。2020年錢塘江國家公園管理局嘗試地役權制度以實現對農戶的激勵，管理局與周邊農田權利人簽訂《錢江源國家公園農村承包土地保護地役權改革合同》，農田權利人通過設置地役權獲得相應的補償，即農田在實現禁止使用農藥化肥、禁止焚燒秸稈、禁止引入植物外來物種、禁止干擾野生動物等前提下，每畝每年享受200元補貼。

同理，在歷史建筑保護上，地方政府可與私有歷史建筑所有人協商簽訂地役權合同。通過該制度的適用，一方面地役權人和供役地人（私有歷史建筑所有人）就不動產利用目的和方法達成一致，供役地人承擔一定的義務，如在建筑物上的禁止性義務、限制性義務，通過限制其在建筑物上的利用以實現保護文化遺產的公益目的;另一方面地役權人通過支付一定的費用彌補限制供役地人權益所造成的損失。不過，地役權運用于森林生態保護、文化遺產保護需要解決權利性質、強制設立等理論爭議問題，明確地役權類型化的具體制度構成。

3.2 土地開發權交易的實施

實踐中，上海、浙江和江蘇等地在省域范圍內開展農用地轉用指標交易。2015年上海市人民政府發布《上海市城市更新實施辦法》，第十七條（四）“按照城市更新區域評估的要求……增加風貌保護對象的，可予建筑面積獎勵”，是針對歷史建筑保護開發權獎勵的規定。但土地開發權交易實施也面臨由土地指標交易向土地開發權交易過渡中土地指標交易市場化配置等制度障礙[14]，缺乏統一開發權轉移平臺導致接收區難以落地等困境[15]。

4 結語

私有歷史文化建筑的管制性措施既沒有在法律上承認所有人合理利用建筑物的權利，又將其承擔建筑物維護修繕的全部義務視為理所應當，忽視私人利益的結果是公益與私益沖突加劇，導致政府推行的文化遺產保護目標難以實現。經濟激勵性政策則重視權利人利益的實現，通過權利義務的公平設置，激發權利人的保護積極性。激勵性政策的選擇非常重要，需要解決相關的制度障礙與理論爭議。

參考文獻：

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[11]?杰拉爾德·科恩戈德.全球化的保護地役權：國際環境保護的私法方法[J].威斯康星國際法期刊，2010（28）：586-638.