論文明行為地方立法的完善

薛昌建

摘? ?要：隨著《中華人民共和國立法法》的修訂，設區的市和自治州依法具有了特定領域的立法權限，文明行為地方立法成為一種趨勢。然而，由于沒有一部統籌全國文明行為促進工作的行業上位法，所以缺乏全國統一的行業術語標準及其解釋，這給地方立法帶來一定的難度。地方立法面臨如何界定文明行為與不文明行為、如何銜接上位法、如何取舍同位法、如何規范使用文字語言等難題，需要加快完善文明行為地方立法。

關鍵詞：文明行為;地方性法規;地方立法

中圖分類號：D927? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.05.016

文章編號：1009-6922（2020）05-108-05

一、文明行為地方立法的背景

（一）《中華人民共和國立法法》的修訂

2015年，修訂后的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱為“《立法法》”）新增了地方性法規的立法主體相關內容。根據地方的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，設區的市、自治州可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。由此，《立法法》賦予了全國300余個設區的市及自治州在特定領域內的地方立法權限，地方性法規的制定納入地方人大及其常委會的重要議程，地方性法規的數量與日俱增。以文明行為地方立法為例，截止2020年7月，全國各地已經出臺了八十余部文明行為促進條例，其中以設區的市作為立法主體的條例共計六十余部。當下，甘肅金昌、江西贛州、湖南岳陽、四川綿陽、四川瀘州、四川遂寧等設區的市，也正處于立法的起草階段。由此可見，文明入法已經成為一種趨勢。

（二）推進精神文明建設的必然要求

黨的十九屆四中全會提出要創新治理手段，提升社會治理效能;四川省委十一屆六次全會提出要推進城鄉基層治理制度創新和能力建設，提升治理體系和治理能力現代化水平。精神文明建設是社會治理的重要抓手，也是社會長治久安的有力保障。“法律法規是推廣社會主流價值的重要保證”[1]，要“注重把一些基本道德規范轉化為法律規范，把實踐中行之有效的政策制度及時上升為法律法規，推動文明行為、社會誠信、見義勇為、尊崇英雄、志愿服務、勤勞節儉、孝親敬老等方面的立法工作。推動設區的市提高立法精細化水平，促進社會文明建設”[2]。地方亟需以法律規范的形式對文明行為進行規范，以法的形式推進精神文明建設。

（三）創建全國文明城市的重要依據

按照《全國文明城市測評體系操作手冊（2019年版）》測評要求，有關推進文明行為地方立法情況將作為全國文明城市測評時評分的重要依據。因此，文明行為地方立法也成為一項重要的任務。但是，四川省無論是成都、綿陽等已獲得“全國文明城市”榮譽稱號的地方，還是德陽、眉山、西昌等正處于創建全國文明城市過程中的地方，在公共秩序、公共環境衛生、交通出行、風俗習慣等領域依然存在許多現實問題。例如，在公共場所吸煙、機動車不主動禮讓行人、遛狗不拴繩、隨地亂扔垃圾等不文明行為仍屢見不鮮。在沒有一部關于規范文明行為的《中華人民共和國文明行為促進法》或者國務院頒布的《文明行為促進條例》的情況下，地方亟需將對文明行為的鼓勵、倡導和規范、促進與保障等內容上升到法的層面。因此，文明行為地方立法勢在必行。

二、文明行為促進條例的法律分析

（一）文明行為促進條例的法律屬性

目前，由于沒有一部統籌全國文明行為促進工作的行業上位法，所以缺乏全國統一的行業術語標準及其解釋。這給地方立法帶來一定的難度，但也為地方立法創造了一定的“自由裁量”空間。縱觀全國八十余部地方立法例，無論是章、節、條、款的設計還是具體內容、核心概念的理解，各地各有其特色。但對文明行為的鼓勵和倡導、不文明行為的禁止、保障與促進工作等內容仍然是地方立法例的共性。

文明行為促進條例規范的行為并非法律行為，而是與道德、文明密切相關的事實行為。道德評價內容是文明行為促進條例的重要組成部分，例如《北京市文明行為促進條例》第二章“文明行為規范”，在維護公共衛生、公共場所秩序、交通安全秩序、社區和諧、文明旅游、文明觀賞、網絡文明、醫療秩序、健康文明、綠色環保生活等方面內容屬于道德評價內容，同時也是一種倡導性規范，即使行為人違反相關規定也不需要承擔法律責任。由此可見，與普通行政法相比，文明行為促進條例的剛性較低，規范的彈性較大，具有一定的“軟法規范”[3]特征。

（二）文明行為促進條例的結構體例

從條例名稱來看，除了深圳的《深圳經濟特區文明行為條例》、廈門的《廈門經濟特區促進社會文明若干規定》和石家莊的《石家莊市公共文明行為條例》等，全國大部分地方立法例的名稱較為統一，即《某某省（市）文明行為促進條例》。從條例結構來看，各地的立法例一般都設置為五章或者六章，第一章和最后一章都是“總則”和“附則”，“附則”前一章為“法律責任”，中間部分大致包括“文明行為的鼓勵與倡導（支持）”“文明行為的規范”“實施（保障）與監督”等內容。

從條例核心內容來看，全國已有的立法例的核心內容大致相同。但在文明行為的類型化處理上，各地大都采用了不同標準，差異較大。尤其是對構成《文明行為促進條例》結構性要素的幾個支點作用的重要概念的理解缺乏統一標準，具體表現在對文明行為的“鼓勵”“倡導（支持）”“規范”幾個重要的概念理解不一致，對相互之間的邏輯關系處理的方法也不盡相同。主要表現在以下幾個方面：一是將“鼓勵與倡導（支持）”作為“規范”的下位概念，例如山東省日照市、四川省遂寧市。二是將“鼓勵與倡導（支持）”和“規范”作為同位概念，例如四川省瀘州市、四川省自貢市、陜西省西安市、青海省西寧市。三是以“重點治理”代替“規范”，例如江蘇省無錫市、浙江省溫州市、山東省濟南市。四是部分城市沒有邏輯分類，采用了混合式表達方式，例如浙江省寧波市。五是對文明行為“規范”的內涵理解差異也較大，有一些城市將“規范”理解為一般性要求，例如天津市、山東省日照市;有一些城市則將“規范”定性為具有強制性義務屬性的規則，例如浙江省湖州市、四川省瀘州市。六是在條例的剛柔度設計方面，各地的選擇也不盡相同，一些城市以“鼓勵”和“倡導”為主，只設置了很少的法律責任條款，例如山東省濟寧市、云南省昆明市;而有的城市的條例則剛度較高，例如山東省臨沂市設置了多達十七條的法律責任條款。

（三）與其它法律法規的銜接

文明行為的界定通常是一種價值判斷，也是一種道德評價，具有較強的主觀性。但除了道德評價內容外，文明行為促進條例中的法律評價內容也是不可或缺的，某些行為應當被賦予法律上的“文明”或者“不文明”屬性。倡導性規范和道德評價雖然是文明行為立法中的重要內容，但若缺少一定程度的剛性約束，那么文明行為促進條例就難以實現立法的原意，難以真正提升社會文明程度和公民文明素養。《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國獻血法》《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》《城市市容和環境衛生管理條例》《志愿服務條例》《人體器官移植條例》等上位法是文明行為立法的重要依據。地方出臺的《城鄉環境綜合整治條例》《保護和獎勵見義勇為條例》《城市市容和環境衛生管理條例》《物業管理條例》等同位法也是文明行為立法的重要參考。如何界定文明行為與不文明行為、如何銜接上位法、如何取舍同位法等問題都需要文明行為地方立法認真思考和解決。

三、當前文明行為地方立法中存在的問題

（一）文字語言和邏輯結構規范問題

立法是一項非常嚴謹的專業技術活動，是行政相對人守法、行政主體執法的重要前提。在文明行為地方立法過程中，起草者應當認真研究地方性法規的文字語言，用最嚴謹的文字語言來表述法律規則，盡量避免歧義。起草者需要掌握基本的立法技術規范，例如什么情形下使用“應當”或者“可以”，什么語境下使用“不得”或者“禁止”，“或”和“或者”、“應”和“應當”、“可”和“可以”、“如”和“如果”中哪些是規范表述，數量應當使用阿拉伯數字還是大寫漢字表述，行政主體應當表述為“行政管理部門”還是“行政主管部門”等等。特別是在文明行為地方立法中，許多核心概念并非法律術語，大多表現為日常用語，起草過程中有很大的自由裁量空間，這也是文明行為促進條例與一般行政法的重要區別，起草者需要對文本內容字斟句酌。

除了文字語言表述，文明行為地方立法還面臨文本內容缺乏邏輯性的問題。根據法律規則的內在邏輯結構，如果“文明行為的規范”一章規定了禁止的不文明行為，那么“法律責任”一章中應當設置相應的處罰內容，對應當禁止的不文明行為進行否定性評價。但在立法實踐中，有的地方立法例僅規定了不得或禁止實施的不文明行為，未設置相應的法律責任，這種有行為模式而無法律后果的規則是不完整的。

（二）立法目的和基本原則問題

“促進”是文明行為地方立法的根本目的，即“促進”社會文明程度和公民文明素質的提升。與“管理”不同，“促進”側重于正向激勵，強調循序漸進;而“管理”則更強調約束。這也是文明行為地方立法的一個特點，道德評價內容上升為了法律條文。如果地方立法者沒有真正理解文明行為立法原意，從“管理”的角度入手，設定了大量的與公民義務和法律責任相關的內容，則無法體現“促進”的立法原意。例如有些地方為公民設定了很多法律責任，篇幅占據文本內容的三分之一左右。

基本原則是立法目的的重要體現，貫穿于文明行為促進條例內容始終，也是立法目的的成文體現。縱觀全國八十余部地方立法例，文明行為促進工作的基本原則的表述有很多共同之處，通常表述為“德治與法治相結合”“教育與處罰相結合”“黨委領導、政府主導、社會協同”等等。只有在充分理解立法目的的前提下，才能確定文明行為促進工作的基本原則，否則會出現基本原則與立法目的不協調的問題。

（三）文明行為與不文明行為的界定問題

公民、法人和其它組織實施的行為在何種情形下應當界定為文明行為或者不文明行為，這是文明行為地方立法面臨的首要問題。如果一個行為違反了刑事法律制度，那么這個犯罪行為是否應當被界定為不文明行為？如果一個行為違反了民事法律制度或者行政法律制度，那么這個違法行為是否應當被界定為不文明行為？由于全國沒有一部文明行為促進法，以上這些問題都需要地方立法機構進行深入研究和論證。要充分調研，結合法學理論和地方實際來界定文明行為與不文明行為的類型。通過對比全國八十余部地方立法例，行人闖紅燈、機動車駕駛人不禮讓行人、廣場舞噪音擾民、寵物狗不束狗繩、共享單車亂停亂放、公共場所大聲喧嘩、公共交通工具上使用電子設備外放聲音等都被界定為不文明行為，但這些行為不一定就在某地具有典型性。文明行為地方立法不能簡單照搬其它地方已經出臺的立法例，否則會導致制定出臺的條例失去地方特色。

（四）新興事物管理問題

近年來，互聯網租賃自行車（共享單車）、互聯網租賃汽車（共享汽車）、網約車等新興事物層出不窮，為社會公眾提供出行便利的同時也帶來了一些不可回避的法律問題。社會公眾不規范的使用共享交通工具是當下很多城市管理者遇到的難點，也是很多城市在創建全國文明城市過程中的痛點。關切全社會文明程度和公民文明素質的提升問題，是亟需解決的城市管理問題。法律具有滯后性，難以預見新興事物的發展和變化。當前全國還沒有一部關于共享交通工具相關的法律或者行政法規，有關共享交通工具的管理措施各地也不盡相同。除了共享交通工具的興起，未來還會涌現出更多的新興事物，這給地方提供了非常大的立法空間。

四、文明行為地方立法的完善

（一）準確界定文明行為與不文明行為

文明帶有較大的主觀色彩，對于什么樣的行為應當界定為文明行為或者不文明行為，在沒有直接上位法的情況下，不同的立法者會有不同的界定方式。如果一個行為違反了刑事法律制度，那么這個行為一定是犯罪行為，犯罪行為當然是不文明的行為。但是文明行為促進條例屬于行政法范疇，不調整本應由刑法調整的犯罪行為。如果一個行為違反了行政法律制度，那么這個行為一定是違法行為，違法行為是否應當被界定為不文明行為，還需要進一步分析。例如在張家界、廈門、青島、拉薩等全國著名的旅游勝地，違反《中華人民共和國旅游法》《旅行社條例》的某一違法行為，因其具有典型性，也是地方比較突出的治理難題，那么應當將這一違法行為在文明行為地方立法中界定為不文明行為。這一不文明旅游行為在石嘴山、金昌、宜賓、德陽、達州等地不是突出的問題，所以不需要將其納入文明行為地方立法。同時，準確界定文明行為，還需要結合地方實際情況，開展廣泛調研，征求社會公眾意見，正向激勵具有地方特色的文明行為。

（二）參照立法技術規范

針對立法技術層面的問題，文明行為地方立法應當規范使用語言文字，重視邏輯結構。全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會制定的《立法技術規范（試行一）》《立法技術規范（試行二）》等指導性文件，已經對法律文本的結構、條文表述和常用詞語進行了全面規范，具有很強的借鑒意義。一是法律文本的結構規范，例如設章、條、款、項，各章連續排序;二是法律條文的表述規范，例如用漢字數字表述序數詞、比例、人數、金額等計量數值;三是法律條文的常用詞語規范，例如表述義務性規范時使用“應當”，表述有主語或者有明確的被規范對象時使用“不得”，表述但書時使用“但是”，表述并列關系時根據前后成分是否有主次之分使用“和”“以及”等。在文明行為地方立法起草工作中，應當參照這些指導性文件，不斷規范文字語言和邏輯結構，提升立法質量。

針對邏輯結構問題，立法者應當具備一定的法學理論素養，否則文明行為促進條例難以合乎法理。法律規則具有嚴密的內在邏輯結構，主要由假定（條件）、行為模式、法律后果三個要素組成。假定（條件），即法律規則在什么時間、空間對什么人適用;行為模式，即法律關于允許做什么、禁止做什么和必須做什么的規定;法律后果，即法律規則中對遵守規則或違反規則的行為予以肯定或否定評價的規定。在立法實踐中，為使文字表達簡明扼要，可以省略假定（條件），同時法律條文一般不明確表述合法的后果，但必須明確表述違法的后果。因此，在文明行為地方立法中，立法者應當認真考量條文的內在邏輯結構、條文與條文之間的內在邏輯結構、用多少條文闡述一項法律規則等等法理問題。

（三）明確“促進”的立法目的

從條例名稱即可判定，文明行為地方立法的核心在“促進”，有一個循序漸進的過程，重點在于對公民文明行為的正向激勵和政府及其相關職能部門的措施保障。如果過多地設定公民義務，強調對違反義務的處罰，這樣的立法模式就偏離了“促進”的立法目的，文明行為促進工作的基本原則也就偏離了“德治”的內涵，會適得其反。設置過多的法律責任會在很大程度上加重行政管理部門的行政執法負擔，社會公眾也會產生抵觸情緒，不利于構建和諧社會。

文明行為地方立法應當側重于約束行政主體的行為，而非行政相對人。政府及其相關職能部門應當在文明行為促進工作中提供更多的保障措施，為社會公眾養成文明出行、文明旅游、文明就醫、文明養寵等提供必要條件。行政主體是行政管理法律關系中的一方當事人，能以自己的名義行使行政職權，做出影響行政相對人權利義務的行政行為，并對外承擔行政法律責任。根據立法確定的基本原則對政府及其相關職能部門的職責作出規定，是文明行為地方立法的重要內容。例如精神文明建設委員會負責統一領導本行政區域的文明行為促進工作，精神文明建設指導機構具體負責本行政區域內的文明行為促進工作的規劃實施、指導協調、督促檢查等;政府負責將文明行為促進工作納入國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入同級財政預算等;公安機關、交通管理部門負責根據文明行為促進工作的需要，依法查處道路交通安全違法行為，保持各項交通設施功能完好等;城市管理部門負責將文明行為促進工作要求納入崗位工作規范，依法查處違反市容和環境衛生管理規定、互聯網租賃自行車管理規定等違法行為;其它相關行政管理部門負責按照各自職責依法做好文明行為促進工作。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳.關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見[M].北京：人民出版社，2013.

[2]中共中央辦公廳 國務院辦公廳.關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見[N].人民日報，2016-12-05.

[3]羅豪才，宋功德.軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治[J].北京大學研究生學志，2010，26（3）：120-120.

責任編輯：秦利民