大型城市公園景區化轉型及其機制探析*

李躍軍 姜琴君

導語

城市公園是人們交流、放松、休閑的公共場所，它承載著休閑、游憩、文化等多種功能[1]。由于受傳統管理體制和管理模式的影響，目前城市公園出現了許多的現實問題，主要表現為管理人員過多，財政負擔過重，職工缺乏市場經濟觀念[2]。城市快速擴增的公園建設與緩慢的財政支持之間的矛盾，導致公園綠地管理質量下降[3]，在經營模式和資金、行政執法等方面存在較多的問題[4]。因而，各地政府已經開始關注城市公園的科學管理與合理利用，挖掘城市公園的旅游資源價值，引導城市公園向景區化轉型，促進城市公園功能多元化。特別是大型城市公園，既是市民戶外游憩活動的重要場所，也是改善城市生態環境的空間。隨著全域旅游化和城市旅游的推進，許多城市正在將各地的城市公園打造為高等級A級景區，其中大型城市公園成為最為普遍、最為搶眼的一種類型。如杭州西湖、武漢東湖等既是城市公園，成為當地市民休閑與外地游客游覽的好地方，也為國家5A級景區。我國城市公園景區化實踐過程中，既有成功的案例，也有效果不佳的教訓。本文引入壓力-狀態-響應模型，分析大型城市公園景區化轉型中的動力因素、狀態問題與應對措施，為我國大型城市公園轉型提供參考。

1 城市公園景區化轉型的內涵

城市公園景區化就是指城市公園依托旅游資源，按照《旅游景區質量等級評定與劃分》國家標準評定細則要求，開展旅游6大要素的配置與建設，滿足游客需要，由主客共享的城市綠地轉型為追求主客共享與文旅產業效益疊加的景區，由城市居民休閑的公園轉變為以旅游產業發展為中心的景區發展定位，由原來的城市公益配套場所轉變為城市營利場所，服務的主體由本地居民轉為外來游客，實現發展定位、資金渠道、建筑設施、管理理念、功能性產品等方面的轉型。

1.1 發展定位轉型

城市公園景區化是由原來的城市公園轉變為景區，那就意味著城市公園發展定位必須按照《旅游景區質量等級評定與劃分》國家標準評定細則來進行建設與驗收，這就要求城市公園能達到旅游設施和門檻游客量等指標的相應要求，如國家3A景區必須達到30萬游客量，國家4A景區必須達到50萬游客量。因此，城市公園景區化將會帶來外來游客的大量涌入，這是否會引起本地居民的擔憂，甚至抵觸的情緒，形成了轉型的一種壓力。

1.2 運營資金渠道轉型

城市公園實現景區化管理后，景區建設與運營由財政撥款轉向自籌經營，而一些大型城市公園通常管理職工較多，每年運營成本通常需要上千萬元，甚至更多，除了部分可以通過優質地段的場租費填補以外，缺口的運營成本如何籌措是當前大型城市公園管理的一大難題。

1.3 建筑設施轉型

城市公園原來的功能定位是以滿足本地居民休閑需要而建設的，這決定了它的建筑設施功能與風格是為滿足本地居民需要，而景區化轉型就是要以滿足游客需求為導向，要有針對性地設計建筑，并配置相應旅游業態設施，建筑風格需要突出美感性和引人性，而不是休閑性。這就導致城市公園原有的亭臺樓閣等休閑型建筑設施大多無法滿足游客和旅游服務的需要，建筑設施功能定位必須加以轉型，設施建設必須考慮居民與游客的共享性，才能提高游客滿意度。

1.4 管理理念轉型

縱觀國內外城市公園管理模式，大致有政府全額撥款、公私合作和以市場為導向3種模式，我國大部分城市公園建設初衷大多屬城市發展配套，滿足城市居民休閑健身的需要，建設經費依靠財政預算資金，并以事業編制人員來配置。管理模式上，通常以機關管理的思維來開展員工管理，而作為景區管理，需要以商業思維來策劃旅游產品、促進旅游營銷，保證城市公園的正常運營。因而，思維轉型是城市公園所有從業人員面臨的現實問題。

1.5 功能性產品轉型

城市公園通常生態資源優越，視覺景觀良好，是市民休閑最好的場所，但城市公園在我國普遍分布，屬遍在性旅游資源，大多數城市公園旅游資源獨特性與奇特性不強，缺乏人為策劃，也缺乏引爆式旅游資源，旅游產品對游客吸引力較低。因此，許多城市公園景區化必須創新策劃新型旅游項目，形成滿足游客心理的功能性產品。

2 大型城市公園景區化轉型的基礎

大型城市公園是城市公園景區化的最為重要的類型，如南京玄武湖、杭州西湖、嘉興南湖等大型城市公園都已經被作為5A景區來建設與運營，它的景區化是在作為城市居民休閑活動場所的前提下，疊加上多種旅游業態，形成兼具景區模式，進行經營、建設與管理。這些大型城市公園依托旅游資源，通常與城市融為一體，與城市相依發展，文化內涵深厚，生態環境好，旅游資源等級相對較高，其景區化轉型具有較為明顯的優勢。

2.1 豐富的旅游資源為景區化轉型提供了基礎

大型城市公園有文化遺址公園、游樂公園、綜合性公園、社區公園、生態公園等類型[5]，這些大型城市各自占有特色的旅游資源。有些是集文化、休閑資源、科教娛樂、遺址和文物保護于一體的公園，如寧波月湖公園；有些是依托城市深厚的歷史文化新建的人文主題型城市文化公園，如杭州良渚古城遺址公園；有些以城市文化、城市精神、現代城市藝術的休閑公園，如廣州雕塑公園；有些是由于舉辦國際性大型賽事和城市事件為契機而建設的大型城市公園，如北京奧林匹克公園；有些是為提高城市綠化率，產生生態效益，或出于對生物物種的保護和環境的保育，作為“城市綠腎”“城市綠肺”而建的公園，如臺州綠心公園；有些是為了美化城市環境，給城市居民提供休閑游憩的場所建設的公園，如杭州太子灣公園。

2.2 較大的占地規模為布局旅游業態提供了潛在的發展空間

城市公園等級類型各地界線規模不一，日本的大型城市公園面積為50 hm2以上，而美國則界定為面積40.5 hm2以上，我國大型城市公園通常指20 hm2以上的城市公園。我國的一些湖泊型城市公園通常占地面積較大，水域及周邊陸地達到幾百畝，甚至幾千畝，環湖游步道達到幾km，甚至上百km。大面積的水域可以開展游泳、垂釣等各種水上或岸邊旅游娛樂休閑活動，多樣的花草樹木可以為中小學生提供研學活動。水域周邊的草地提供高爾夫球、網球等休閑和健身場所。優美的生態吸引高星級酒店集聚，高流量的居民與游客為城市公園周邊的商場提供了購物和商業消費的人口，湖泊型景區的湖面水體、湖濱帶、沿岸帶、近湖帶都可以根據各個層次的特征布局相應的旅游業態。還有一些山地型城市公園面積通常也較大，如臺州綠心公園，位于臺州市區中心，屬椒江、黃巖、路橋三區的結合部，總用地面積76.5 km2，較大的占地空間為它的核心生態景觀區、文化休閑區、旅游度假區的發展定位提供了旅游業態布局發展空間。

2.3 緊鄰城市的區位優勢為景區化提供良好的依托功能

隨著城市旅游功能地位的加強，景區與城市的互動關系越來越緊密，景區為城市提供旅游載體。反之，景區的運營與發展需要城市為其提供形象宣傳、住宿餐飲等服務，城市與景區之間距離越近，這種服務功能更加明顯。而城市公園與城市相依，可進入性好，無縫對接城市公共服務，更重要的是城市為景區提高知名度，城市居民和流動性人口為景區提供了較大機會的旅游市場，城市為城市公園提供了良好的依托服務功能。

3 大型城市公園景區化轉型的機制分析

大型城市公園景區化轉型發展分析，采用國際經濟合作與發展組織（OECD）和聯合國環境規劃署（UNEP）共同提出的壓力-狀態-響應（pressurestate-response）模型，即PSR模型，壓力指來自自然、社會經濟等方面的因素對系統的驅動力；“狀態”指當前系統所呈現的情形；響應指解決問題的對策[6]。該模型較好地考慮了人類社會與地理環境之間的相互關系，是一種基于因果關系的分析思路。因此，本研究借鑒PSR模型，構建大型城市公園景區化轉型動力機制模型（圖1）。

圖1 大型城市公園景區化轉型機制概念模型圖

3.1 景區化轉型驅動力

大型城市公園景區化轉型發展過程中，就需求側而言，當前國內旅游呈現出兩個明顯的特征，休閑度假穩定發展、觀光旅游仍然是基礎市場，而休閑度假人均消費增長較快。在這種消費市場下，以城市為旅游目的地的外地游客消費行為也開始發生轉變。以往以城市為旅游目的地的消費行為表現為依托城市向周邊風景名勝開展旅游，轉變為以城市公園、城市文化街區、博物館科技館的城市旅游。大型城市公園以其優美的景觀資源和生態資源優勢，不僅成為當地居民越來越青睞的場所，而且對于游客具有較大的吸引力。

就供給側而言，大型城市公園景區化轉型也面臨巨大轉型的驅動力。其一是城市公園景區化是拓寬城市公園高額運營維護費渠道的需要。作為一項公益事業,我國城市公園長期以來大多靠財政撥款,其建設與維護資金一直由地方財政負責，但城市公園的建設、運營、維護的資金每年通常達到幾百萬，甚至幾千萬元，大型城市公園因其規模較大，管理人員多，其運營費用則是城市公園各個類別中較大的一種類型，這對于地方財政緊缺的政府是一筆較大的財政負擔，而通過景區化建設，豐富城市公園旅游業態，獲取經濟效益，從一定程度上可以彌補財政資金的不足。其二是城市公園景區化是追求城市旅游化的需要。城市公園凝聚和積淀了當地的園林藝術文化，也擁有生態風光資源，融自然美、人工美、文化美、藝術美于一體，因其蘊涵的文化品位、生態價值，成為城市旅游發展的重要旅游資源，已經呈現出功能多元化和專業化、優質化和精品化的發展趨勢[7]。隨著全域旅游和景區化建設的推進，城市公園以其植被覆蓋率高、生態綠地突出、景觀視覺美、清新的空氣、雅靜的環境，成為城市景觀和城市旅游中獨具魅力的亮點。

3.2 景區化動力機制狀態

在供給側和需求側的雙重影響力下，大型城市公園實施景區化轉型。在整個系統中，供給側和需求側的各個影響要素匯聚多股不同力量，形成三大機制，成為景區化轉型的動力表征狀態。

一是推拉機制。隨著市場消費規模的不斷擴大，大型城市公園通過基礎設施更完善、景觀更優美、環境更清潔、業態更豐富、服務更到位，形成了市場的推拉作用機制。

二是主客共享機制。傳統觀念中，景區尤其是高等級景區的發展定位主要是滿足外地游客的場所，而較少考慮當地居民的休閑需求。因此，在景區化過程中，當地居民擔憂大量游客的到來會受到影響，這就導致當地居民與游客之間關系出現排斥力。但主客共享是當前休閑時代景區的新使命，大型城市公園景區化必須兼顧當地居民與外地游客的利益關系，追求排斥力與迎合力之間的平衡。景區化建設能夠促進城市公園在休閑功能基礎上派生出多元功能，就當前景區化建設階段而言，城市公園大多是休閑有余而其他旅游功能不足，我國大型城市公園景區化建設存在許多問題，例如，旅游產品策劃不足，旅游業態不豐富，商業性項目偏少，建筑設施利用率較低、開放性不足，使人產生距離感等問題。

三是調控機制。在大型城市公園景區化建設初期，應制定相關政策、社會支持、居民理解，促進大型城市公園景區化，成為景區化促進力；而當景區化發展到一定階段時，市場規模較大，商業氛圍較為濃厚，這就需要監督監管、完善制度來控制景區化進程，成為景區化抑制力。促進力和抑制力構成了景區化轉型升級的調控機制，主要調控的是動力狀態，調控大型城市公園既不能僅滿足當地居民休閑，也不能完全追求旅游經濟效益。

3.3 轉型升級響應

大型城市公園景區化響應，主要是在大型城市公園景區化壓力及動力狀態影響下，以政府、城市居民和游客為代表的利益主體，從大型城市公園景區化相關政策，制定大型城市公園景區化規劃編制、政策以及投資等方面給予支持，形成大型城市公園景區化的促進力量。另外，城市公園服務的主要對象是城市居民，必須注重滿足城市居民的需求和服務，城市公園與城市的土地、交通能源、基礎服務、公用服務設施、無形資產以及城市其他資產相似，應作為商品推向市場，實現社會效益、生態效益和經濟效益的多元化。為此，城市公園要實現長期可持續運營，必須體現城市經營與市場化發展方式[8]，推進專業化維護、企業化經營、職能化治理和第三方評估，形成社會協同管理的基本模式[9]，才便于景區化過程中出現問題的解決并建立并健全各項制度，當地居民對景區化發展進行動態的監管和監督。

4 臨海市靈湖景區化建設實證分析

4.1 靈湖景區化的資源基礎與驅動力

靈湖景區位于臨海市區新城區，是浙江省牛頭山省級旅游度假區的重要組成部分，2017年，靈湖景區獲中國人居環境范例獎，浙江省優秀園林工程金獎，2019年通過國家4A景區驗收。面積達4.7 km2，水域面積達1.2 km2。按照《旅游資源分類、調查與評價》（GB/T 18972—2017），靈湖兼具自然與人文旅游資源，靈湖的水形、水態、水影、水聲、水色等方面構成美感要素，形成千姿百態的形態美、五顏六色的色彩美、虛無美觀的倒影美、風景建構中的構景美、清潔涼爽的感覺美。湖區周圍氣候條件舒適、生態環境優良、水面開闊、水質良好等，也構成靈湖旅游資源吸引力要素。臨海市以青山綠水為依托，以省首批美麗縣城市試點為契機，加快城市建設，把大田平原排澇作為重點工程建設。2003年，靈湖原在城市濕地基礎上以水利工程建設，累計投資12億元，建成城市公園。靈湖城市公園通過濕地改造，并與城市同步發展，積淀了深厚的城市文化和水利文化，豐富了城市公園的文化內涵。

4.2 靈湖景區化狀態

目前，景區業態收入每年只有約500萬元的經營場租費，而運營成本每年需要1 400萬元。夏季時環湖游步道健身步行者每晚超萬人，但外地游客量和旅游消費嚴重偏少。就供給側而言，其景區化主要問題表現為：（1）旅游產品策劃不足。雖然整個景區擁有西臺帆影、西洋攬勝、靈江鎖鑰、臨湖邀月、柳堤春曉、龍盤櫻海、湖心瓊島、曹家水肆、湖畔留蹤九大核心景點，但沒有高等級旅游產品，對外地游客吸引力仍然不大。（2）旅游業態不豐富，商業性項目少。除了北入口廣場的兒童項目外，景區周邊缺乏吃、購、娛等項目，除了環湖走與觀光外，沒有其他項目讓游客停步的內容，無法得到相應的業態服務。（3）可進入性有待提升。雖然靈湖是開放性城市公園，四周都有入口，但只有北入口廣場與停車場配置較完備，而其他幾個入口停車場小，入口標志不明顯。親水性地段設置少，不能較好地讓游客臨水而玩。湖與主城區被臨海大道主干道分隔，主干道車流量極大，而沒有地下安全通道可通行，降低了靈湖與城市的緊密性與連接性。（4）建筑設施利用率較低。靈湖周邊有相當規模的建筑物，但空置狀態十分嚴重，大多數樓屋關閉，只有幾把椅子可供休息，游客無法感知是開放還是不開放，使人產生距離感。

4.3 靈湖景區化響應對策

4.3.1 理順管理機制，引入市場化景區管理模式

目前，臨海旅游景區的管理與運營由牛頭山旅游度假區發展中心、臺州府城文化旅游區、臺運集團3個國企單位承擔，靈湖景區由牛頭山旅游度假區管理，理論上3個國企必須互相配合，但它們之間各自為政，很可能造成利益沖突而有損臨海旅游整體利益。因此，必須由市政府領導兼管與協調，加強文化和廣電旅游體育局職能，從建設到經營管理實現統一指導和監督。環湖旅游業態采取市場化管理方式，在管理上要打破現有的事業單位管理方式，積極引入市場化機制，引導社會資本參與靈湖建設。

4.3.2 挖掘景區資源優勢，準確定位市場

靈湖是國家4A景區、國家級生態旅游區，緊鄰城市，是臺州最大的人工湖，具有景觀資源優勢、湖區規模優勢、城市依托優勢、生態資源優勢，要整合各種資源，精準市場定位，策劃高質量觀光旅游產品、水上項目、賽龍舟等體育旅游產品，挖掘夜經濟產品，豐富旅游業態，形成有影響力的景區。挖掘青少年旅游市場，積極發展水上娛樂項目和體育項目，水上項目是年青人熱衷的旅游項目，靈湖是臺州最大的人工湖，景觀資源十分突出，開展湖區功能分區，加強各種水上娛樂項目。

4.3.3 提升環湖旅游業態，積極發展夜經濟

臨海城市區位優勢明顯，是臺州地理空間和交通的中心，臺州府城文化資源具有全國影響力，周邊的神仙居與天臺山景區都具有地理上互動性的優勢，臨海城市就具有打造浙東南旅游中心城市的客觀條件，這為環湖賓館集聚區建設提供了市場可能性，建議在臺州中學南側、靈湖南側和東側，通過招商引資，建設環湖高檔賓館集聚區。提供攝影觀光點，提供指示標志，靈湖南側增加入口處和休閑廣場建設，提高環湖樓閣的開放性，鼓勵業態引入，豐富旅游業態，加強環湖項目建設，提高游客體驗性。加強與臨海東滕鎮彩燈產業聯動，策劃設計靈湖燈光秀，設計水幕電影，周邊豐富旅游業態，形成靈湖夜經濟。

4.3.4 挖掘水利文化，促進景區文旅融合發展

文化是旅游的靈魂，文化內涵豐富的景區才有生命力。隨著文旅融合的推進，各個景區極力挖掘文化內涵，促進景區高質量發展。就靈湖而言，首先要選好文化內容。靈湖因水而建，因水而美，作為一個大型的水利樞紐，靈湖應以水利文化為核心，設計文化載體，例如水車文化、防洪文化，設計時要重視藝術性與趣味性，要考慮市場對接。另外，重視湖心島文化的策劃，建設湖心島觀光臺，成為游客引景臺，把湖心島打造為靈湖的靈魂之地，游客必去的景點，讓游客乘游船、觀靈湖，上島品靈湖。

4.3.5 加強旅游合作，推進景區融入區域旅游網絡

臨海城市是一個空間布局差異明顯的城市，西城是古城，東城是現代新城，西城以臺州府城為特色，配套設施與建筑特色適合老年養老。而東城的現代新城，以靈湖新城為標志性地塊，依托靈活的生態資源與景觀資源優勢，靈湖與臺州府城相依，加強旅游線路合作。靈湖的發展不能單獨就靈湖談靈湖，要把靈湖放在整個臨海城市旅游區和臺州區域旅游網絡之中來考慮，重視靈湖景區在區域旅游網絡中地位，加強靈湖牛頭山度假區、臺州府城、括蒼山、羊巖山等景區的合作。

5 結論

隨著全域旅游化、景區城建設以及城市公園管理費用急劇遞增，大型城市公園因其旅游資源價值，向兼有景區功能轉型，已經成為當前城市公園景區化最為重要的類型。通過引入PSR模型分析，大型城市公園在景區化過程中存在旅游產品升級、景區運營資金少、核心產品吸引力不足等壓力，呈現出旅游業態不豐富、景區開放性不足等問題，需要城市公園管理者與規劃者制定相應政策，挖掘景區資源，加強監督監管，并需要本地居民理解與支持，實現其功能從居民休閑功能向居民休閑兼具吸引外地游客旅游的功能，達到旅游業態多樣化，具備除了城市居民以外的市場吸引力。

責任編輯：張吉明