大國的均衡發(fā)展與中心城市的帶動(dòng)作用*

孫斌棟 匡貞勝 王 妤 吳思栩

前言

在新冠肺炎疫情沖擊下，我國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較為嚴(yán)峻，穩(wěn)增長壓力較大，就業(yè)困難凸顯，中西部和東北地區(qū)甚至有陷入就業(yè)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后也是在歷史負(fù)擔(dān)過重、交通區(qū)位不顯、地緣政治復(fù)雜以及體制機(jī)制改革不暢交互作用下形成的長期問題，不僅影響到內(nèi)循環(huán)是否能夠打通，而且關(guān)系到全面建成小康社會(huì)以及決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)大局，甚至事關(guān)未來國家競爭力提升和中華民族偉大復(fù)興的歷史使命。因此，對(duì)于這些地區(qū)未來的政策選擇與戰(zhàn)略決策，不僅要針對(duì)當(dāng)前就業(yè)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的緩和以解燃眉之急，更應(yīng)著眼于破除經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展中的空間痼疾，補(bǔ)足地區(qū)發(fā)展的短板，培育長遠(yuǎn)競爭力，力爭在疫情后的世界經(jīng)濟(jì)格局重構(gòu)中占據(jù)先機(jī)，在下一輪更加殘酷的全球競爭中贏得主動(dòng)。因此，如何通過行政區(qū)劃體制創(chuàng)新推動(dòng)中西部地區(qū)與東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以實(shí)現(xiàn)中國區(qū)域均衡發(fā)展？這就是本文想要探討的關(guān)鍵問題。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)。中國的城市發(fā)展與政區(qū)設(shè)置高度同構(gòu)[1]，本質(zhì)上，行政區(qū)劃是國家權(quán)力的空間配置，行政區(qū)劃改革就是通過對(duì)行政區(qū)范圍、類型、級(jí)別、政府駐地、隸屬關(guān)系等的調(diào)整來重構(gòu)“國家—城市”關(guān)系[2]。本文在分析中西部與東北地區(qū)在后疫情時(shí)代的生產(chǎn)復(fù)工、就業(yè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基本狀況等的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)我國空間經(jīng)濟(jì)格局的解讀，試圖論證在這些地區(qū)增設(shè)國家級(jí)中心城市或直轄市的必要性與可行性，以應(yīng)對(duì)后疫情時(shí)代以及中美對(duì)抗長期化的負(fù)面效應(yīng)，全力支撐全球地緣政治與地緣環(huán)境劇烈變動(dòng)下的新國家空間戰(zhàn)略。

1 疫情后中西部與東北地區(qū)的就業(yè)和發(fā)展壓力劇增

疫情后就業(yè)和發(fā)展最先受到?jīng)_擊的是疫情嚴(yán)重、人口流動(dòng)性高和經(jīng)濟(jì)外向化程度高的地區(qū)。就全國復(fù)工指數(shù)空間分布而言（圖1），疫情嚴(yán)重的湖北及鄰近地區(qū)，在嚴(yán)厲的疫情防控措施下，企業(yè)大量停工停產(chǎn)；人口流動(dòng)程度高的北京、天津等中心城市地區(qū)，基于防控壓力大考慮，就業(yè)與復(fù)工相應(yīng)地受到嚴(yán)重沖擊；而經(jīng)濟(jì)外向化程度高的東部沿海省份，隨著全球疫情蔓延，全球供應(yīng)鏈、消費(fèi)鏈被迫中斷，海量外貿(mào)訂單被取消，大量企業(yè)瀕臨倒閉，對(duì)勞動(dòng)力的需求減少。

圖1 全國復(fù)工指數(shù)空間分布圖（截至2020年4月7日）

然而，中西部與東北地區(qū)陷入就業(yè)危機(jī)的可能性最大。因?yàn)閺?fù)工率較低的東南沿海地區(qū)，很大部分就業(yè)者來自勞動(dòng)力凈流出的中西部和東北地區(qū)，無法充分復(fù)工必然導(dǎo)致個(gè)人滯留原籍，甚至被辭退成為失業(yè)人員，造成這些勞工來源地的就業(yè)壓力激增。這些人口凈流出大省包括：中西部地區(qū)的安徽省、江西省、湖南省、四川省、湖北省和河南省以及東北地區(qū)的黑龍江省和吉林省（圖2）。疫情引發(fā)的國際貿(mào)易環(huán)境的變化可能會(huì)長期存在，在此背景下，要保持我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展，擴(kuò)大內(nèi)需也就是當(dāng)前中央提倡的強(qiáng)化內(nèi)循環(huán)將成為我國應(yīng)對(duì)疫情的重要對(duì)策。由于東部地區(qū)生產(chǎn)效率相對(duì)更高，一旦其生產(chǎn)轉(zhuǎn)向內(nèi)銷，中西部地區(qū)和東北地區(qū)的生產(chǎn)可能會(huì)因市場被擠壓而下降，這將進(jìn)一步加劇這兩個(gè)地區(qū)發(fā)展和就業(yè)的不平衡的格局。

圖2 人口凈流出占每百萬常住人口的比重圖（%）

2 長期以來中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后已影響到國家競爭力的提升

2.1 中西部地區(qū)和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)困難由來已久

中西部地區(qū)和東北地區(qū)的大部分省市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與東南沿海地區(qū)具有很大的落差。尤其是東北地區(qū)近幾年來經(jīng)濟(jì)失血愈加嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增速在各大經(jīng)濟(jì)板塊中墊底。作為傳統(tǒng)工業(yè)基地，東北地區(qū)國有企業(yè)與國有經(jīng)濟(jì)占比較大，在改革開放市場化改革中體制機(jī)制較為剛性，難以應(yīng)對(duì)多變的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境[3]。同時(shí)，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化單一，重工業(yè)結(jié)構(gòu)很難在短期內(nèi)改變，社會(huì)缺乏創(chuàng)新活力，研發(fā)人員與技術(shù)工人流失較為嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與觀念意識(shí)尚不能適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)需要，經(jīng)濟(jì)問題積重難返。就業(yè)率和失業(yè)率比較能夠反映出中西部地區(qū)和東北地區(qū)就業(yè)彈性缺乏（圖3），在疫情沖擊下，就業(yè)形勢(shì)將更加嚴(yán)峻。

圖3 近年來全國經(jīng)濟(jì)狀況空間分布圖

2.2 經(jīng)濟(jì)布局不均衡已導(dǎo)致全國經(jīng)濟(jì)效率偏離最優(yōu)模式

中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)導(dǎo)致我國生產(chǎn)力的空間分布逐漸向東南沿海大城市集聚，全國經(jīng)濟(jì)效率偏離最佳空間模式。基于全球100多個(gè)國家的大樣本計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)一個(gè)國家城市規(guī)模分布系數(shù)等于1，即符合齊夫定律時(shí)，不僅國家經(jīng)濟(jì)績效最優(yōu)，而且就業(yè)率最高（圖4），這正是中央在新型城鎮(zhèn)化中提倡的大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)[4]。然而，我國城市規(guī)模分布自2000年以來處于不斷極化的過程（圖5），離最佳效率狀態(tài)越來越遠(yuǎn)[5]。這不僅帶來東南沿海地區(qū)大城市房價(jià)上漲、環(huán)境污染等問題，嚴(yán)重威脅社會(huì)生產(chǎn)、人民生活和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，而且使中西部和東北地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)越來越渺茫。

3 構(gòu)建大國多中心空間體系是中西部和東北地區(qū)振興乃至提升國家競爭力的必然選擇

長期以來，東部沿海地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，吸引了優(yōu)質(zhì)要素的不斷流入，而其他三大板塊經(jīng)濟(jì)和就業(yè)處于劣勢(shì)地位。如何激活這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)的有生力量而不是拖后腿，始終是我們面臨的重大使命。這對(duì)于應(yīng)對(duì)疫情后的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，乃至實(shí)現(xiàn)更長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都意義重大。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)戰(zhàn)略中，這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與經(jīng)濟(jì)繁榮對(duì)于培育國內(nèi)競爭市場也不可或缺。事實(shí)上，這些地區(qū)的振興必要且迫切，因?yàn)槟壳皣鴥?nèi)經(jīng)濟(jì)空間格局呈現(xiàn)出明顯的馬太效應(yīng)，空間極化顯著，東南沿海地區(qū)強(qiáng)者恒強(qiáng)，西部地區(qū)和東北老工業(yè)基地在改革開放后經(jīng)濟(jì)逐漸占下風(fēng)，一步趕不上，步步趕不上。經(jīng)濟(jì)韌性到目前而言已所剩無幾，與東南沿海地區(qū)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不在平等的起跑線上，“十四五”期間如果不能有較大改觀，后期要回歸正常經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的代價(jià)幾乎是不可承受的。

圖4 全球城市規(guī)模分布與經(jīng)濟(jì)績效關(guān)系圖

圖5 中國城市規(guī)模分布變化

由于前提假設(shè)在現(xiàn)實(shí)情境中難以滿足，希望借助市場要素自由流動(dòng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)全國共同富裕的新古典經(jīng)濟(jì)增長理論，在中國乃至全球絕大部分國家實(shí)踐中也鮮有成功先例。政府主動(dòng)有為不可或缺，與其看著不發(fā)達(dá)地區(qū)慢慢地蕭條、失血，被動(dòng)地等待漫長的市場調(diào)節(jié)，不如政府主動(dòng)干預(yù)，及時(shí)止血并積極培育造血功能。但也有必要吸取以往遍地開花、大水漫灌的教訓(xùn)，選擇合適增長極帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興，這在后疫情時(shí)代與中美貿(mào)易戰(zhàn)以及地緣政治博弈長期化的背景下勢(shì)在必行。

3.1 中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興離不開經(jīng)濟(jì)中心城市帶動(dòng)

基于對(duì)全國第一層級(jí)經(jīng)濟(jì)中心城市的市場潛能影響范圍研究可以發(fā)現(xiàn)，在1 200 km范圍內(nèi)，市場潛能顯著提升了企業(yè)進(jìn)入率，但隨著距離增加，市場潛能的促進(jìn)作用逐漸減弱。這也就意味著，1 200 km是國家中心城市正向輻射的最大半徑（圖6），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國向內(nèi)陸縱深開放的戰(zhàn)略空間[6]。這也再次驗(yàn)證了我國遼闊的國土空間需要多個(gè)中心城市才能兼顧沿海和內(nèi)陸發(fā)展，構(gòu)造多中心、適度均衡的經(jīng)濟(jì)地理格局不但在經(jīng)濟(jì)上是必要的，在空間戰(zhàn)略上也是必須的。目前西南地區(qū)有成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈帶動(dòng)，而西北地區(qū)和東北地區(qū)缺少全國第一層級(jí)經(jīng)濟(jì)中心城市的輻射和帶動(dòng)。通常認(rèn)為，中國第一層級(jí)經(jīng)濟(jì)中心城市由四極構(gòu)成一個(gè)鉆石結(jié)構(gòu)，重慶作為一極可以輻射到西北，然而自然地理障礙、交通區(qū)位以及經(jīng)濟(jì)能級(jí)決定了重慶無法輻射到秦巴山系以北的關(guān)中平原，更無法輻射到大西北，在這些地區(qū)設(shè)置更多的中心城市對(duì)于平衡我國沿海和內(nèi)陸發(fā)展非常關(guān)鍵。

3.2 踐行“一帶一路”倡議亟需重構(gòu)全國經(jīng)濟(jì)地理格局

圖6 中國第一層級(jí)經(jīng)濟(jì)中心城市市場潛能輻射范圍圖

近年來，我國地緣環(huán)境出現(xiàn)重大變遷，中央正加速推進(jìn)“一帶一路”國際合作倡議，積極發(fā)展與沿線國家的經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系。面對(duì)“一帶一路”倡議對(duì)地緣經(jīng)濟(jì)與地緣政治關(guān)系構(gòu)建的需求，東南沿海距離西部國界空間距離太遠(yuǎn)，成本極高且鞭長莫及，進(jìn)一步強(qiáng)化西部地區(qū)與亞歐大陸互聯(lián)互通極為必要。西北地區(qū)有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、戰(zhàn)略地位以及交通區(qū)位的城市將有望成為面向歐亞內(nèi)陸開放的橋頭堡與重要節(jié)點(diǎn)。此外，對(duì)于東北地區(qū)而言，“一帶一路”倡議已經(jīng)成為我國擴(kuò)大對(duì)外開放與拓展國際合作空間的重要途徑，連接歐亞、促進(jìn)東北地區(qū)參與東北亞合作的示范作用也日漸凸顯，跨境通道、跨境次區(qū)域合作、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等正快速推進(jìn)，沿邊地區(qū)在國際經(jīng)貿(mào)與人文交流過程中發(fā)揮更加重要的作用，沿邊通道正在從邊陲末梢向跨境樞紐轉(zhuǎn)變，已成為東北地區(qū)深化向北開放的前沿陣地[7]。與此同時(shí)，隨著全球氣候變暖，北極航線日益凸顯出其巨大的航運(yùn)、軍事以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值，東北地區(qū)面臨愈加復(fù)雜的東北亞地緣政治局勢(shì)。東北亞作為世界上發(fā)展基礎(chǔ)較好與經(jīng)濟(jì)潛力較大的地區(qū)之一，近年來經(jīng)貿(mào)往來日趨密切。隨著中日韓自貿(mào)區(qū)談判加速、俄羅斯遠(yuǎn)東開發(fā)持續(xù)升溫以及中蒙關(guān)系穩(wěn)步發(fā)展，無論是主導(dǎo)圖們江經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)還是應(yīng)對(duì)來自俄羅斯、日本、韓國等國的激烈競爭，都需要東北地區(qū)有更多的國家級(jí)中心城市參與。因此，改革開放以來以東部沿海地區(qū)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)格局亟待調(diào)整，以支撐新時(shí)代全球地緣政治格局劇烈變動(dòng)下的國家空間戰(zhàn)略。

3.3 構(gòu)建多中心的經(jīng)濟(jì)地理格局是實(shí)現(xiàn)空間正義與社會(huì)公平的需要

空間正義是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義體制下實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求，深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需構(gòu)建以美好生活為價(jià)值導(dǎo)向的空間正義觀,關(guān)注空間生產(chǎn)與分配的正義性、抵制空間壓迫與剝奪、保障公民空間權(quán)利的平等和共享[8]。然而，目前東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部及東北地區(qū)的發(fā)展水平差異顯著，在要素自由流動(dòng)受“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”剛性制約而難以實(shí)現(xiàn)[9]、差距一定時(shí)期內(nèi)無法縮小的前提下，如不采取行政干預(yù)措施，巨大的空間極化差距將可能加劇地區(qū)空間分層、激化社會(huì)矛盾、影響穩(wěn)定大局以及引發(fā)政區(qū)間惡性沖突。在疫情危機(jī)與中美地緣博弈的大背景下，實(shí)施“大分散，小集中”模式的適度均衡發(fā)展戰(zhàn)略顯得尤為重要[10]。因此，有必要在遵循市場配置資源的決定性作用前提下，適度運(yùn)用行政力量，抑制落后地區(qū)的惡性循環(huán)問題，在一定程度上緩和空間公平與經(jīng)濟(jì)效率之間的緊張關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義體制下的空間正義與社會(huì)公平。

3.4 多中心經(jīng)濟(jì)格局也是國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)以及社會(huì)穩(wěn)定的保障

我國作為大國，疆域遼闊、資源稟賦各異、民族眾多且區(qū)域間發(fā)展差異極大。當(dāng)前西部邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)由于自然資源本底、交通區(qū)位等原因發(fā)展相對(duì)滯后，與發(fā)達(dá)地區(qū)差距逐漸拉大，然而過度空間極化可能會(huì)導(dǎo)致民族離心主義，不利于維護(hù)國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)。因此，有必要加強(qiáng)扶持西部地區(qū)與東北地區(qū)，適度引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理均衡布局，最大程度平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全、社會(huì)穩(wěn)定以及各民族和諧共處之間的復(fù)雜關(guān)系。

4 設(shè)置新的國家中心城市是助力全國多中心經(jīng)濟(jì)空間體系的重要保障

西北地區(qū)和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)一定程度上源于國有企業(yè)以及國有經(jīng)濟(jì)占比較高的運(yùn)行機(jī)制和觀念難以與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相容。在目前狀態(tài)下培育全國第一層級(jí)經(jīng)濟(jì)中心城市，既缺乏基礎(chǔ)，也沒有內(nèi)在動(dòng)力。需要不同尋常的政策舉措來激活現(xiàn)有僵局，而優(yōu)化行政區(qū)劃框架是履行這一使命的重要政策工具。通過行政區(qū)劃體制創(chuàng)新，在西北地區(qū)和東北地區(qū)設(shè)置國家中心城市或直轄市來發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心城市帶動(dòng)作用，是釋放潛在生產(chǎn)力的重要途徑。在我國當(dāng)前“三層五級(jí)”的城市等級(jí)體制下[11]，行政級(jí)別、政治地位、政策傾斜、經(jīng)濟(jì)體量、城市規(guī)模等成為城市招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及資本積累的重要憑借，新的國家中心城市或直轄市作為擁有省級(jí)管理權(quán)限的城市型政區(qū)，具有足夠大的資源動(dòng)員能力，有助于盡快夯實(shí)經(jīng)濟(jì)中心城市地位。更重要的是，這些國家中心城市或直轄市還應(yīng)定位為創(chuàng)新中心，作為體制創(chuàng)新的發(fā)動(dòng)機(jī)，與國家中心城市設(shè)置配套的是改革的深化和創(chuàng)新機(jī)制的建立。通過新風(fēng)氣、新觀念的樹立，帶來新文化和新體制，進(jìn)而培育新經(jīng)濟(jì)和新產(chǎn)業(yè)，使西北地區(qū)和東北地區(qū)呈現(xiàn)嶄新面貌，重新煥發(fā)出經(jīng)濟(jì)活力。

4.1 在空間承載上，建議在西北和東北地區(qū)增設(shè)國家中心城市來發(fā)揮其帶動(dòng)作用，充分利用和釋放行政區(qū)劃這一重要資源的潛力

單一制中央集權(quán)的國家結(jié)構(gòu)決定了我國的行政與政治高度一體化，通過對(duì)行政區(qū)附屬的職位、人事、權(quán)力等的配置，可以改變一個(gè)地區(qū)的發(fā)展能級(jí)，這是中國行政區(qū)劃獨(dú)特所在，即行政區(qū)劃帶有強(qiáng)烈的資源屬性，是空間、組織、權(quán)力、政策等資源的綜合體[12]。可見，行政體系與經(jīng)濟(jì)空間存在很強(qiáng)的交互效應(yīng)[13]，作為權(quán)力的時(shí)空變遷，行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)中國的國家空間重構(gòu)有重大影響。因此，有必要吸取以往中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遍地開花的教訓(xùn)，發(fā)揮我國制度優(yōu)勢(shì)，盡快研究在東北地區(qū)和西北地區(qū)設(shè)置國家中心城市來充分發(fā)揮中心城市的增長極帶動(dòng)作用，以點(diǎn)帶面，逐漸擴(kuò)大政策的輻射范圍。新國家中心城市設(shè)置原則不是以往的單純以經(jīng)濟(jì)總量為優(yōu)選標(biāo)準(zhǔn)，而是以是否有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心城市和改革創(chuàng)新中心的帶動(dòng)作用為依據(jù)，綜合考慮城市的交通區(qū)位、戰(zhàn)略地位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素。這些城市被賦予更強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、發(fā)展能級(jí)以及更大的資源動(dòng)員能力，擔(dān)負(fù)著保障所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)穩(wěn)定等極為重要的使命，并作為深化體制改革的示范城市，對(duì)周邊地區(qū)的體制轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)揮帶動(dòng)示范效應(yīng)。這樣全國除了既有的京津、上海、深圳-香港和成渝外，通過在東北地區(qū)增加1個(gè)、西北地區(qū)增加2個(gè)最高等級(jí)的經(jīng)濟(jì)中心城市，有助于形成更加均衡的國家經(jīng)濟(jì)空間支撐體系。

4.2 在制度支撐上，建議實(shí)施人才內(nèi)遷計(jì)劃，大批引進(jìn)和培養(yǎng)富有市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)的干部，逐漸推動(dòng)觀念文化革新和機(jī)制市場化轉(zhuǎn)型

制度被證明是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)繁榮最關(guān)鍵的要素，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者道格拉斯·諾斯認(rèn)為，一種能夠提供有效激勵(lì)的制度是保證經(jīng)濟(jì)增長的決定性因素[14]。中西部地區(qū)和東北地區(qū)都具有巨大的市場潛力和豐富的資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展相對(duì)滯后主要是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治運(yùn)行機(jī)制難以適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求，背后是自新中國成立以來重工業(yè)主導(dǎo)的國企所形成的結(jié)構(gòu)性困境，導(dǎo)致嚴(yán)重的“官本位”“行政配置資源”等根深蒂固且與市場經(jīng)濟(jì)體制相悖的落后觀念。鑒于目前這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已陷入劣勢(shì)惡性循環(huán)階段，若不通過外力強(qiáng)力介入，打破既有的利益結(jié)構(gòu)，撼動(dòng)既得利益格局，再好的資源或政策都無濟(jì)于事。思想觀念的解放是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期具有先導(dǎo)性和開辟性作用的因素[15]，只有通過外部觀念和人才的不斷輸入，平衡不合理的后備人才結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)與儲(chǔ)備工作，長期執(zhí)行10—20年，才有希望打破堅(jiān)冰，逐漸扭轉(zhuǎn)頹勢(shì)，這是這些地區(qū)重新恢復(fù)經(jīng)濟(jì)造血功能的必要條件。因此，有必要實(shí)施人才內(nèi)遷計(jì)劃，通過大批引進(jìn)和培養(yǎng)市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)較強(qiáng)的干部進(jìn)入公共服務(wù)部門與國企管理崗位，逐漸推動(dòng)觀念文化改變和機(jī)制市場化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的強(qiáng)制變遷，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型奠定制度基礎(chǔ)。同時(shí)，對(duì)于內(nèi)遷干部給予不低于甚至高于其在原地區(qū)相同崗位的福利待遇，并在涉及基層晉升、公務(wù)員調(diào)任、援派待遇等各種發(fā)展機(jī)會(huì)上重點(diǎn)向他們傾斜，以吸引他們長期扎根中西部和東北地區(qū)，為這些地區(qū)的全面振興貢獻(xiàn)精力與智慧。

4.3 在政策供給上，在體制過渡期間，給予這些地區(qū)尤其是東北地區(qū)在稅收、償債等方面特殊優(yōu)惠政策

東北地區(qū)曾經(jīng)創(chuàng)造了重工業(yè)輝煌，具有無與倫比的資源優(yōu)勢(shì)和重工業(yè)基礎(chǔ)。如今在產(chǎn)業(yè)布局、體制機(jī)制、思想觀念等方面陷入了結(jié)構(gòu)性困境而積重難返。為了發(fā)揮這些地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，有必要在在設(shè)置新的國家中心城市和人才引進(jìn)的同時(shí)，在土地指標(biāo)、稅收、債務(wù)償還等方面輔以特殊政策，減輕其體制轉(zhuǎn)型期的陣痛，進(jìn)一步加大中央與地方財(cái)政支持力度，特別是加大對(duì)沿邊次中心城市的扶持力度，支持快速路網(wǎng)體系建設(shè)強(qiáng)化中心城市與邊境城市之間的關(guān)聯(lián)，優(yōu)化邊境貿(mào)易相關(guān)政策，為中俄、中蒙、中朝跨境自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)提供支持政策，加快推進(jìn)圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)進(jìn)口恢復(fù)自我造血功能。

5 結(jié)論與討論

基于中西部與東北地區(qū)后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)下行、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻以及體制機(jī)制僵化等問題以及中國經(jīng)濟(jì)空間布局不均衡導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率偏離最優(yōu)模式的現(xiàn)實(shí)情境，結(jié)合西部大開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興、“一帶一路”倡議、空間正義、國家統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)戰(zhàn)略目標(biāo)以及中美地緣政治博弈長期化的背景，本文從我國行政區(qū)劃配置資源的功能出發(fā)，探討了中國作為一個(gè)大國如何通過在中西部與東北地區(qū)設(shè)置更多的國家中心城市或直轄市并輔以體制機(jī)制創(chuàng)新與優(yōu)惠政策，以支撐新時(shí)代國家重大戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展以及改善地緣政治環(huán)境。

需要說明的是，本文雖然意識(shí)到我國的行政區(qū)劃體制本身所蘊(yùn)含的資源配置功能，并認(rèn)為在推動(dòng)城市與區(qū)域發(fā)展過程中應(yīng)適當(dāng)正視這一現(xiàn)實(shí)并妥善運(yùn)用，但并不認(rèn)同依賴行政權(quán)力的“造城”行為。在中西部與東北地區(qū)增設(shè)國家中心城市只是打破這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)惡性循環(huán)的一劑強(qiáng)心針和外部短期干預(yù)措施而非根治之道，要謹(jǐn)防形成行政配置資源的路徑依賴，在可預(yù)見的將來，這些地區(qū)依然要發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)配置資源的基礎(chǔ)性與決定性作用，并有必要加大對(duì)民營資本與外資的引進(jìn)，改變偏重國企與重工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重構(gòu)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化格局，積極培育適合企業(yè)競爭的內(nèi)外部環(huán)境，以根除官本位觀念、營商環(huán)境不佳與政務(wù)服務(wù)不暢的生存土壤，摒棄剛性僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，樹立開放靈活的市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)，遵循市場運(yùn)行的基本規(guī)律，使按基本規(guī)則辦事深入人心，形成良性的循環(huán)累積因果機(jī)制，激發(fā)地區(qū)全面發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。