我國政府購買公共體育服務監督機制的理論分析

馬園艷 劉煒鑫 聶應軍

摘 要：科學監督是促進我國政府購買公共體育服務現代化治理和可持續發展的關鍵。本文采用文獻資料、專家訪談、政策文本分析等研究方法，在突出我國國情、結合國外經驗的基礎上，闡述了我國政府購買公共體育服務的監督內涵、特征及功能，并從監督主體、對象、內容、方式等維度構建我國政府購買公共體育服務監督機制，提出了我國政府購買公共體育服務監督的主要對策：政策層面-加強法規政策建設，注重源頭性驅動;運行層面-深化機制建設，提高監督執行力;方式層面-完善結構設置，強化內外監督;標準層面-突出硬性約束，注重彈性磋商。

關鍵詞：政府購買;公共體育服務;監督

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2808（2020）05-0058-06

Abstract：Scientific supervision is the key to promote the modernization and sustainable development of Chinese governments purchasing public sports services. This paper highlights the national conditions of our country and combines the experience of foreign countries，expounds the supervision connotation，characteristics，?function orientation of our governments purchase of public sports services，and from the perspective of supervision subject，object，content，way and so on，it conceives the supervision mechanism of our governments purchase of public sports services，and puts forward the main countermeasures of our governments purchase of Public Sports Services Supervision： policy level-strengthening the construction of laws and regulations and policies，focus on the source-driven; operational level-to deepen the construction of mechanisms to enhance the implementation of supervision; Mode level-to improve the structure，strengthen internal and external supervision; Standard level-to highlight the rigid constraints，focus on flexible consultations.

Key words：Government purchase; Public Sports Services; Supervision

政府購買公共體育服務是我國公共體育服務領域踐行簡政放權戰略、促進供給側結構性改革、建設服務型政府和貫徹現代化治理的創新舉措。當前我國政府購買公共體育服務的實踐正呈蓬勃發展態勢，但承購主體卻面臨著“宏觀鼓勵”和“微觀約束”的整體大環境，“監管體系缺失”已成為普遍共識。如何進行科學的監管，為實踐購買提供良好的制度平臺與環境，已成為促進政府購買公共體育服務健康可持續發展的關鍵保障。本研究緊扣新時代我國購買公共體育服務的階段性發展特性，從理論上闡述了政府購買公共體育服務監督的內涵及特征、功能定位，并分析了我國政府購買公共體育服務監督機制中的監督主體、對象、內容、方式等基本要素，且從政策、運行、方式和標準四個層面提出了監督對策，旨在為政府購買公共體育服務監督建設提供一定的基礎理論借鑒。

1?我國政府購買公共體育服務監督的內涵

1.1?政府購買的釋義

契合“加快政府職能轉變”國家戰略的縱深推進，融合市場對資源配置起決定性作用的機制體制改革的推進，同時為了迎合全民健身對多元公共體育服務的客觀需求，符合我國國情的政府購買公共體育服務應運而生，其內涵主要體現在以下幾個方面。

第一，本質上，政府購買公共體育服務不同于西方側重緩解福利矛盾，仍屬于政府行使職權的行為，只是政府提供公共體育服務機制與方式、模式的轉變，不再直接提供公共體育服務，政府的主導權并未弱化或消除[1]。

第二，購買動機上，政府購買的公共體育服務的直接目的是引入市場競爭機制，形成多元公共體育服務的供給體系，提高公共體育服務質量和效益，滿足人民日益增長的多元化公共體育服務需求，但政府保障多元化公共體育服務的職責并沒有弱化或轉移，即所在職責范圍內仍是“強政府”角色。

第三，角色上，政府是購買方。政府對購買內容的選擇、購買方的最終確定、服務質量的監督與評估等仍起著主導作用，政府、市場和社會應是現實關聯和協同互動的關系。

第四，資金來源上，財政資金是購買公共體育服務的主要資金來源。在確保所購買公共體育服務的實用性以及高質量和高效益的前提下，減少生產成本、節約財政支出也是政府購買公共體育服務的重要目的。

第五，改革特點上，我國簡政放權改革縱深推進的關鍵是突出市場的決定性作用，實現政府職能從“劃槳”向“掌舵”和“服務”轉變。但不等于公共體育服務供給的完全市場化，針對不同的公共體育服務購買內容、購買對象和購買性質，政府兼具監督與評估、調控、扶持、提供部分服務等多重任務。

3.2?監督的對象

監督對象，即監督誰。根據目前我國政府購買公共體育服務的特點，監督對象包括購買者、承接者、代理結構（見表3）。

政府作為購買者，具有指導、監督和管理等多種身份。針對政府購買而言，存在“越位”“缺位”“尋租”等潛在風險[9]，是監督的主要對象，監督內容涉及到公職人員公職權的合法使用、遵紀守法的履職等方面，這也是新時期十九大二中全會以來，國家監察法改革的重點。且隨著追責問責機制的不斷完善，明確職責清單，對政府購買者是否按法律法規嚴格執行公職權的監督越發嚴格。其次是承接者，主要包括對承接者資質評估，提供服務過程中是否嚴格要求執行的監督，提供服務的質量的監督等三個方面。另外，聘請第三個獨立組織或聘請專業專家組對承接者進行前期承接者資質評估、事中執行過程監控、事后績效評估逐步普及的程序，且打包對第三方組織進行代理招標已成為政府職能轉變視角下非常普及的發展態勢，因此，第三方組織的獨立性和專業性也是重要監督的對象。

3.3?監督的內容

監督內容，即監督什么，是確定監督主體與監督對象之間關系的樞紐，也是明確職責清單的關鍵。從整個購買程序的全方位監督入手，注重無盲區監督，分事前監督階段、事中監督、事后監督三個方面確定監督內容，主要包括項目設置的科學性、購買程序的合理性、項目完成情況（績效）、服務滿意度（需求者）、財務狀況（資金與資源）、綜合效能（符合法律法規、不侵害公眾權利等）等方面進行監督，突出過程監督與結果監督的有機結合（見表4）。

3.4?監督的方式

科學的監督方式是保障監督質量和效益的關鍵。根據我國體制機制改革特點，我國政府購買公共體育服務的監督方式主要分為自我監督與內部監督、外部監督與他方監督兩個主要類型，建立全方位、多視角和多主體參與的監督方式。

3.4.1?自我監督與內部監督

自我監督與內部監督主要針對購買者（政府）和承接方（提供服務者）的自我監督，以及各自體系內管理結構間的縱向內部監督。自我監督與內部監督屬于內生動力的源頭性監督，這是保證購買質量和效益的基本性監督。其監督注重內部結構設置的控制性以及合法運行公權力的責任性和自覺性，主要以合同等文件內容等為藍本進行自檢式監督;注重彈性磋商，全程建立“發現問題-解決問題”的不斷循環的回路式動態監督（見表5）。

3.4.2?外部監督與他方監督

外部監督與他方監督，這是目前國外比較普及的監督方法。根據我國國情，外部與他方監督主要指政府專門機構的監督、以及采用第三方機構評估服務績效等。首先，加強政府機構的縱向監督，是目前我國體制機制改革和監察法改革的核心。其次，通過引入委托第三機構代理購買或評估績效是目前較為常用的外部監督方法。另外，社會組織、廣大公眾、社會媒體、受用者等為主體的外部監督逐步發揮了重要作用，社會公眾是政府購買公共體育服務的受眾，政府購買公共體育服務的成效有賴于社會公眾的感受。政府與社會組織形成委托代理關系，共同供給公共體育服務產品，旨在獲得社會公眾的滿意與認可[10]。在監督目的方面，主要確保購買程序的公平、公正性，購買過程的階段性質量和效率監督，購買結果績效的評估等。在監督特點方面，其監督相對較為公開，主要以第三方評估、社會組織或廣大公眾、媒體為主體，以政府或承接者委托項目為藍本，針對基本性硬性指標進行的評估與監督。其顯著特征是以硬性指標對照式監督為主，突出階段性的靜態監督，主要以事后結果評估為主，具有滯后性，服務供給過程的跟蹤式動態監督不強[11]。其中第三方評估相對專業性較強，評估結果相對公開，公眾認可度相對要高。

4?我國政府購買公共體育服務監督的對策

4.1?政策層面-加強法規政策建設，注重源頭性驅動

我國政府購買公共體育服務監督的實施和監督結果的處理等具有自上而下的政策源頭性驅動、激勵和約束特征。監督體系缺失，監督法規體制有待完善，已成為普遍的共識[12]，目前我國體育公共服務政策執行力度不強、效果不佳，與政策執行外部監督機制、問責機制缺失有著密不可分的聯系[13]。因此，最首要的是加強法規政策體系建設，從國家戰略高度為我國政府購買公共體育服務監督提供政策性支撐和政策源頭驅動。即政府相關部門應積極圍繞宏觀（制度）層面、中觀（運行）、微觀（操作）三個層面，從相關法規、發展規劃和實施條例、實施辦法和細則等多維度，探索并實踐相關政策的頒布與實施，完善我國政府購買公共體育服務監督的政策法規和實施綱要等，加強政府購買公共服務監督的政策引導和強有力驅動。

4.2?運行層面-深化機制建設，提高監督執行力

在已有的地方政府購買公共體育服務的實踐中發現，缺乏績效評估體系以成為普遍共識，從立法、執法兩個角度從全從嚴進行績效監督與評估也已成為當下丞待解決的難題[14]。監督是一項系統工程，深化監督機制建設是保障監督各要素協調、有機、高效運行的關鍵。第一，突出促進各主體權力的使用和監控，健全制度機制，明確各監督主體的權力清單，以有效解決權力虛設、權力不充足或權力運用越位等權力約束力不強等問題。第二，注重擴大民主、增強監督運行的透明度，從機制層面防止監督不暢等問題。第三，完善責任機制，明確責任內容和懲罰舉措，防止監督的濫用和越軌、失效和“不作為”或流于形式等嚴重問題的發生。

4.3?方式層面-完善結構設置，強化內外監督

首先，通過成立獨立的內部監督機構，提高程序意識，優化權責清單，明確內部機構之間權職，加強監督的專業性和透明度，從購買項目設置、購買方式選擇等事前監督，形成政府內部管理結構間的縱向和橫向的自我監督。其次，針對事后、事中的外部監督，設置專門的獨立機構，提高第三方獨立機構評估和專家考核等外部監督的精準性、獨立性、專業性和權威性。同時加強對監督結果的反饋和落實的督辦，提高監督的權威性和執行力。最后，通過合理的結構設置，嚴格組織管理，建立服務質量管理體系，強調權力和責任相統一，突出我國政府購買公共體育服務的監督與外部監督的有機聯動和內外監督主體的聚合效益，形成監督的綜合聯動效應，從根本上提高我國政府購買公共體育服務監督的謀劃力、執行力和落實力。

4.4?標準層面-突出硬性約束，注重彈性磋商

以監督推建設，以監督促發展，購買兼具扶持，是我國政府購買公共體育服務監督的顯著特點。故在實踐購買時，在遵守市場規則硬性約束下，往往存在指定唯一購買主體等現象，監督主體相對單一，監督內容側重于購買績效評估。因此，其監督標準應突出彈性磋商性，即監督標準、監督內容、監督指標參數應區別對待，監督標準有管有控，有張有弛，體現動態性監督。首先，建立科學的監管標準，是保障我國政府購買公共體育服務監管效果，避免“游走式”監督和“過程式”監督的關鍵。其次，根據我國國情和政府購買公共體育服務階段性發展現狀，也應避免“純指標式”監督和剛性的“算賬式”監督，必須針對不同的購買內容，區別對待，突出差異發展，注重彈性磋商，做到有管有控、有管有馳，避免搞千篇一律的硬性指標監督制度。

5?結?語

本文在借鑒國外相關經驗的基礎上，從理論層面嘗試分析了政府購買公共體育服務監督的內涵及特征、功能定位，及其監督機制中的監督主體、對象、內容、方式等基本要素，且從政策、運行、方式和標準四個層面提出了監督對策，為政府購買公共體育服務監督建設提供一定的基礎理論借鑒。但隨著“簡政放權”加快政府職能轉變、市場對資源配置起決定性作用、現代化治理等改革的不斷縱深推進，政府購買公共體育服務監督仍處于一個動態發展的階段。結合政府購買公共體育服務的不斷實踐與發展，以及新時代一系列改革的不斷推進，需不斷加強和深化我國政府購買公共體育服務監督機制這一巨大系統工程的理論與實踐研究。

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