政府性融資擔保機構發展問題及建議

劉霄艷

摘要：中小企業是我國國民經濟的重要組成部分，由于數量眾多、規模小、信用評級較低等特征，融資渠道受阻，綜合融資成本較高。為解決中小企業融資難、融資貴的問題，政府性融資擔保機構應運而生，通過創新財政資金使用方式，發揮財政資金杠桿效應，撬動金融資本來助力中小企業發展。本文在分析政府性融資擔保機構發展問題的基礎上，提出促進其可持續發展的相關策略建議。

關鍵詞：政府性融資擔保機構;中小企業;財政資金

政府性融資擔保業務產生的背景

1.解決中小企業融資難的要求

改革開放以來，我國中小企業發展迅猛，已經成為國民經濟的重要組成部分，為經濟發展、社會就業作出了重大貢獻。《國務院關于促進中小企業發展情況的報告》顯示，截至2019年9月底，全國工商登記企業共1030萬戶（不含3130萬個體工商戶），其中，中小企業達1023.1萬戶，占企業總戶數的99.3%。目前，國內生產總值的60%左右由中小企業創造，國家稅收總額的50%由中小企業上繳，城鎮就業崗位中近80%由中小企業提供。中小企業涉及各行各業，廣泛參與市場競爭，對形成公平、有序的市場競爭環境，完善中國特色社會主義市場經濟體制發揮了重要作用。

由于我國資本市場尚不夠成熟，直接融資要求高，而中小企業設立門檻低、資金規模有限、生命周期短、經營風險大，難以獲得高級別的資信等級，融資方式受到諸多限制。資金提供者出于風險控制考慮，不愿向中小企業放貸，使得中小企業普遍面臨融資難的問題;金融機構為補償風險而提高貸款利率，或要求中小企業通過融資擔保機構提高授信額度，導致中小企業綜合融資成本增加。因此，融資難、融資貴已成為制約中小企業發展的重大阻礙。

2.創新財政資金使用方式的要求

市場經濟條件下，政府的職能定位可概括為“彌補市場不足，促進社會公平”。為促進中小企業健康發展，政府應重點解決中小企業融資難、融資貴的突出矛盾。一方面，加大政策引導，進一步創新和完善金融產品和服務，促進貸款抵押品多元化，大力發展為中小企業服務的中小銀行，進一步拓寬融資渠道;另一方面，積極創新財政資金使用方式，通過創建政府引導基金或政府性融資擔保基金，發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應，撬動金融資本、社會資本，助力中小企業發展。2020年4月，財政部發布《關于充分發揮政府性融資擔保作用? 為小微企業和“三農”主體融資增信的通知》，要求“政府控股的融資擔保、再擔保機構要積極為小微企業和“三農”主體融資增信，努力擴大業務規模，提升服務效率，及時履行代償責任，依法核銷代償損失，協調金融機構盡快放貸，不抽貸、不壓貸、不斷貸，著力緩解小微企業融資難、融資貴。”。

政府性融資擔保業務發展中的問題

1.政策性與經濟效益難以平衡

政策性融資擔保機構屬財政出資、市場化運行，為實現某些政策目標而設立，致力于解決政策扶持企業的融資問題。一方面，為降低中小企業綜合融資成本，政策要求擔保公司業務收費在可持續發展的基礎上，保持低水平擔保費率，即業務經濟效益低。另一方面，某些政策性引導產業（如戰略性新興產業）可抵押財產較少，運營風險較高，政策要求擔保公司予以支持，即擔保業務具有高風險性。由于政策性融資擔保業務低收益與高風險并存，使得部分擔保機構背離主業，大力拓展大中型國有企業債券、城投債券等擔保業務。相關統計數據顯示，截至2019年2月中旬，有35家政府性融資擔保公司提供融資平臺債券擔保，擔保債券共713只，擔保債券余額合計3932.4億元[2]。由此可見，僅保證政策性，擔保公司難以持續發展;僅追求經濟效益，則會偏離擔保公司設立的目標。

2.貸前控制與貸后管理不足

貸前風險控制指金融機構通過各種途徑對需要貸款的企業或個人進行全面調查和了解，以達到對企業或個人貸款前的風險控制。目前大部分政府性融資擔保機構風險識別與控制能力不足，貸前風控調查往往不夠全面、深入，加大了擔保業務的運營風險。由于信息不對稱和缺乏系統的擔保資金監管機制，政府性融資擔保機構往往忽視對被擔保企業的貸后管理，一旦被擔保企業經營不善，擔保機構將處于被動局面。同時，部分擔保機構過于強調財政資金安全性，懼擔風險，造成大量財政資金閑置，未真正發揮杠桿作用。

3.擔保能力不強、風險分擔機制不健全、銀擔合作不暢

其一，目前大多數政府性融資擔保機構注冊資本規模較小，擔保能力不強，杠桿效應發揮不足。其二，銀擔合作不對等，風險分擔機制不健全。一旦被擔保企業經營不善，引發資金鏈斷裂，銀行則保留向擔保機構追索的權利，政府性融資擔保機構將面臨重大代償風險;同時，銀擔不對等也不利于雙方長久合作關系的建立。其三，擔保機構與基層商業銀行對接，基層商業銀行缺乏授信決策權，須自下而上地整理材料報送總行，總行形成授信意見后再通過基層銀行傳達至擔保機構，冗長的環節、繁瑣的手續導致銀擔溝通不暢，降低了合作效率。

發展對策建議

1.政府加大正向引導，績效考核、風險補償、資金補充多措并舉

扶持中小企業發展，彌補市場不足，促進經濟健康發展是政府主要的社會職能。政府性融資擔保機構作為財政資金使用的創新方式，可助力政府履行社會職能。擔保機構由政府出資，市場化運作，市場的逐利性、風險的普遍性與政策性目標有一定程度上的沖突。因此，政府應加大引導力度，加強績效考核，突出政府性融資擔保機構政策目標的首要地位，并根據考核結果實行獎懲：對于政策目標實現良好、資金使用效率高、杠桿效應發揮好的機構給予獎勵，反之則給予處罰。同時，通過建立財政獎補、保費補貼、稅收優惠、資金補充等財稅政策為政府性融資擔保機構提供支持，適當進行風險補償和獎金補充，以協調政策性擔保業務低收益與高風險的矛盾：一方面彌補收益，另一方面分擔風險，打好政策組合拳，正向激勵政府性融資擔保機構開展擔保業務的積極性。