教育治理現代化視角下的高校內部控制建設

郭秀云 田巧嫻

【摘 要】 伴隨我國高等教育治理結構現代化的推進，加強內部控制建設，對推進依法治校、健全高校治理體系具有重要的現實意義。通過“以點帶面”方式，從組織保障、制度保障、信息技術保障、監督保障四個層面，解析P大學“四位一體”的內控管理模式;運用“點面結合”方式，以差旅費業務為例，提升P大學支出風險防控能力，以保障“雙一流”戰略目標的實現。

【關鍵詞】 內部控制; 高等教育; 治理現代化; 差旅費業務

【中圖分類號】 G475;G647? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）20-0078-04

一、高校內部控制的政策綜述

2019年7月，科技部、教育部、發展改革委、財政部、人社部與中科院聯合印發的《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》著重指出：為確保高校和科研院所相關自主權接得住、用得好、不出事，必須建立并有效實施全面的內控體系。由此可見，高校切實加強內部控制建設，既是財政部、教育部等上級監管部門的規范要求，也是治理現代化的趨勢下，依法治校的迫切需求。

如表1所示，通過梳理高等學校內部控制相關的重要文件發現，隨著2012年11月《行政事業單位內部控制規范（試行）》的出臺，我國高校內部控制建設方才有了較為系統性的理論依據。2014年10月，在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，更是突出強調了加強內部控制工作的重要性，這為進一步增強高等學校內部控制的規范實施奠定了法律基礎。內部控制的建設和實施對提高高校綜合治理水平、規范高校內部管理部門權力運行、認真落實中央“八項規定”、加強廉政風險防控等方面都具有重要意義[1]。2019年在政府會計改革背景下，高校內部控制建設的不斷完善，對助推政府會計制度的實施、國家建立現代財政制度大有裨益[2]。

立足高校內部控制建設與實施的實踐經驗，本文選取P大學為研究對象，從“組織保障”“制度保障”“信息技術保障”“監督保障”四個層面進行現狀分析，總結高校內部控制的薄弱環節。通過以點帶面，點面結合模式，以差旅費支出業務層面的內部控制建設作為切入點，及時改進控制措施，進一步優化和完善高校內部控制體系。

二、P大學內部控制關鍵問題分析

新形勢下，隨著高等教育事業的不斷發展，高校肩負的使命越來越重大，教學、科研、行政、后勤業務涉及的經濟業務更是日趨復雜，P大學秉承現代化的高校治理理念，深化綜合改革，從組織保障、制度保障、信息技術保障和監督保障等方面，積極探索“四位一體”的內控管理模式。

（一）組織保障

《高等教育法》明確提出：“高校自批準設立之日起取得法人資格，法律規定了高校的法人地位。”根據內部控制建設相關法律法規的明確要求，結合校院兩級管理體制的運行特點，P大學按照制衡性、適應性和系統性的原則，建立起了決策機構、執行機構、監督機構相互分離且相互制約的組織結構。

如圖1所示，本著責、權、利相統一的原則，對決策、執行、監督相互分離。這也是P大學有效實施內部控制活動的前提條件。

（二）制度保障

天下綱紀，振之則舉，弛則盡廢。依托P大學現有的校院兩級管理體制，學校在內部控制的制度設計上，不論是關乎頂層決策還是涉及具體的經濟業務，其相關制度整體上分為“國家層面制度”“單位制定學校層面制度”“單位制定各類規范性文件”三個層面。

如表2所示，基礎性制度的制定，就像關住權力的籠子，在國家政策的基礎上按照內控目標修繕構建的一系列管控機制是P大學內部控制的制度保障。

（三）信息技術保障

在P大學的信息化建設中，財務核算系統、工資薪酬系統、資產管理系統、科研管理系統等建設已經較為完善，但內部控制并不是局部控制，高校內部控制信息化建設不僅僅是財務部門或設備管理部門等單一職能部門的工作[3]。“互聯網+”的時代，為增強各部門的溝通時效，提高內部控制的效率，實現對高校業務流、信息流與資金流的一體化管理，將成為必然趨勢。

高校內部控制體系的建立，涉及高校的每一項經濟活動、每一個部門和崗位。如圖2所示，通過內部控制信息系統的建設，不僅可以通過可量化的數據為有效管控經濟活動風險提供重要的依據，也可為實現經濟活動目標提供信息技術保障[4]。

（四）監督保障

依照《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）的要求，高校內審部門應當定期或不定期檢查高校內控體系的建立與執行情況。目前P大學的內部審計領域通常僅局限于財務收支審計、預算執行審計、經濟責任審計、科研經費審計和工程建設項目審計等方面，對內部控制的建設情況以及運行有效性的審計介入遠遠不足。

高校內部控制的監督管理，是實現高校內控建設“安全著陸”的重要保障，應重點加強內部審計和外部中介機構審計、巡視等的有機結合、協調一致，進一步強化權力運行的約束與制衡[5]。

三、加強高校內部控制建設的對策與建議

《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）明確指出：“高校應當建立健全支出管理制度，明確各項支出的開支范圍和開支標準;合理設置相關崗位，明確支出審批權限;規范和加強支出管理，確保支出內容真實合規，票據來源合法、使用正確，嚴格執行國庫集中支付制度和政府采購制度等有關規定;防止并及時發現、糾正錯誤及舞弊行為。”

通過對P大學差旅費支出業務流程的全面梳理，根據相關法律法規確定的支出標準，借助信息化手段，對P大學差旅費業務內部控制進行了系統性的拓展構建。

如圖3所示，首先，根據P大學現有的校院兩級管理體制，實行分級審批制度。根據支出金額大小劃分經費審批權限，審批人在各自的審批金額內簽字后生效，靈活性與原則性相結合，大額支出集體決策，常規支出授權審批，明確相關人員的責任，確保經費使用安全[6]。

其次，依據內部控制規范要求，運用信息化手段，實現業務流程與制度標準自動化控制，貫徹風險預控的管理理念，對差旅費支出風險進行智能化、實時化監控;與此同時，打破信息孤島，實現底層數據集成，輔助內部審計的開展[7]。

最后，嚴格遵循中共教育部黨組發布的《關于抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（教黨函〔2019〕37號）：“完善監督機制，營造良好科研創新環境。”一方面，加大內部審計力度，及時發現違規、違紀、舞弊等行為，并采取有效措施進行治理;另一方面，外部監督部門應在統籌規范各類檢查的基礎上，建立檢查結果共享機制。內外監督的有機結合，為高校有效建立和實施內部控制提供監督保障。

【參考文獻】

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[3] 趙艷紅.綜合改革形勢下高校內部控制建設實施路徑研究——以上海交通大學為例[J].教育財會研究，2018，29（1）：65-70.

[4] 廖青，黃明.高校內部控制體系建設研究——基于廈門大學內部控制建設實際經驗[J].教育財會研究，2019，30（2）：49-55.

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[7] 程露.科研項目差旅費管理的關鍵問題及對策研究[J].會計之友，2018（5）：120-123.