印度文官如何掌控百萬大軍

錢峰

當前，中印兩國邊防部隊對峙已進入第四個月，邊境地區緊張局勢仍未得到根本緩解。國際社會注意到，與以往時常發生的兩軍對峙事件不同的是，此次對峙于6月一度在加勒萬河谷演變為大規模流血沖突，造成45年來罕見的嚴重人員傷亡，日前又在班公湖南岸發生印軍悍然鳴槍事件，一舉打破45年來兩國2000公里邊境線上“未聽一槍”的局面。

外界不禁要問，在中印軍事和外交會談仍在繼續之時，此舉是印軍不滿文官，故意抗命，欲報1962年戰敗之仇的擅自行動，還是為配合政府外交談判，共演雙簧的軟硬并用之舉？

歷來文官掌軍，總理控制大權

印度是中國之外，亞洲又一支兵力百萬且擁有遠程核打擊能力的國家。目前，其陸?？杖娍偙?27萬，居世界第三，僅次于中國和美國。其中，陸軍103.5萬，海軍7萬，空軍17萬，另有50多萬預備役軍人和100多萬準軍事部隊成員。

今年4月，斯德哥爾摩國際和平研究所發布《2019年世界軍費支出報告》，顯示印度軍費增長6.8%，以711億美元成為世界第三大防務支出國，僅次于美中兩國。印度防務界自認為印陸軍綜合實力名列全球第三，海軍名列第五，空軍名列第六。

印度軍方的人事任免權、財政大權，均由文官政府掌控。印度憲法規定，國家武裝力量的最高統帥是總統，他同時也是印度國家元首、第一公民，但總統只是象征性的，其權力更多是禮節性的。實際運轉中，印度的外交與國防戰略的決定權在總理手里。

根據規定，印度現行最高國防決策機構為內閣政治事務委員會，成員有國防、外交、內政和財政等主要內閣部長，由總理任主席。而印度軍隊的具體作戰和指揮是由陸海空軍的兵種司令部負責，兵種司令部首長為各兵種的參謀長，均由以總理為首的內閣任命。

一直以來，印度政府對軍隊掌控十分嚴格，在各大城市都劃出土地，建有巨大的兵營區，集中掌控部隊。

值得注意的是，印度軍方平時并沒有統一的作戰指揮機構，而由總理通過內閣秘書處協調國防部，對三軍實施統一領導。遇到戰時，由總理授權國防參謀長（類似美軍參聯會主席）和兵種參謀長具體負責對印軍的統一指揮。

國防部長系最高軍事行政長官，直接向總理負責。國防部由文職人員組成，下設國防局、國防生產與供應局和國防科研局3個常設辦事機構（均由國防秘書任局長）、財政顧問處（由財政部派出的國防財政顧問任領導）和國防計劃協調執行委員會（由國防秘書任主席），由文官全權負責軍隊的裝備供應、預算分配等。根據印度改革計劃，未來國防部還將成立軍事局。

此外，國家安全委員會為印度政府最重要的安全事務咨詢部門，該委員會征求國防參謀長和三軍參謀長的專業建議，但參謀長們本身并不是委員會成員（主席為總理，還包括國防、外交、內政和財政四位部長）。委員會的職能是為政府制定長期軍事戰略和國家安全戰略。

具體而言，國家安全委員會通過由總理直接任命的國家安全顧問（既非民選議員，也非職業軍官，通常為退休公務員），對下轄的“戰略政策小組”“聯合情報委員會”“國安會秘書處”進行協調與領導。其中，最為核心的“戰略政策小組”則由國家安全顧問直接領導，軍方高級將領雖為小組成員，但話語權不大，也沒有最終決策權。

政治影響之“低”與社會地位之“高”

印度是世界上為數不多、從未發生過軍事政變的發展中國家，政府更替始終和平進行。在媒體和民眾眼中，印軍堪稱民主制度的“守護神”。究其原因，主要是：

首先，印度獨立不是“槍桿子出政權”的結果，印軍系由原英國殖民統治時代的部隊改編而成，其機構和運行模式受英國影響很大，將英國文官掌管兵權、軍方不干預政治的傳統保持至今。一直以來，印度政府對軍隊掌控十分嚴格，在各大城市都劃出土地，建有巨大的兵營區，集中掌控部隊，其規模在行政區劃之上，與城市其他市政區平級。兵營區內有完善的管理機構，各類生活設施一應俱全。筆者走在印度大中城市，很少在路上見到穿制服的軍人，軍車也不常見。印度政府規定，平時盡量把軍人控制在營區活動，不允許軍人穿軍裝成群結隊地在其他市政區（哪怕是商業區）亂轉。

其次，從制度上看，早在獨立之初，印度就建立起一整套由文官控制軍隊的制度，三軍總部由民選政府的國防部領導，陸?？哲姼髯缘淖罡呤组L是參謀長，均向國防部長（由議員擔任）和國防秘書（由行政文官出任）負責。與軍隊直接相關的軍備生產和研發、軍需供應等事務，均由國防部掌控。從政府禮賓排序看，三軍參謀長地位也不是很高，位于中央政府正副部長和各邦正副邦長、正副首席部長之后。

再次，從選拔上看，印度政府一直對軍隊特別是高級軍官灌輸“軍人不干政”的理念和規定，并將其作為選拔、晉升的第一標準；同時，對軍官進行頻繁的崗位調動，無論是低級軍官還是中高級軍官，無論是野戰部隊主官還是參謀軍官，基本兩年換一個崗位，主要目的是防止軍官在一個崗位上任職太久，形成個人勢力。

最后，從現實需求看，印度除20世紀70年代曾短暫實行“緊急狀態法”外，歷屆全國大選組織有序，總體公平公正，沒出現過因選舉導致全國動蕩失控的局面，因此沒有動用軍隊來維持國家秩序的需要。這就使得軍隊客觀上也沒有干預全國政治的機會，對國內事務的影響力非常有限。

印軍政治影響力低，不意味著軍隊社會地位低。相反，正因為軍隊長期遠離政治爭斗、宗教沖突、種姓矛盾、地區紛爭等負面元素，印度軍隊在民眾心目中保持著國家利益至上、有紀律、較為廉潔的良好形象。此外，印度政府一直高度重視軍隊的形象宣傳工作，為軍人設立了一系列榮譽勛章，每年都會在重要慶典時舉行盛大頒獎儀式，為受勛的軍人頒獎。勛章獲得者在全社會享有廣泛的尊重。

國防部下屬的公共關系處，全權負責發布與國防事務及軍隊相關的新聞信息。除軍事新聞刊物外，該處還下轄有廣播部門，每天在全印廣播電臺播出40分鐘“為了軍人”的專題欄目。每年，國防部還組織媒體記者參觀院校、部隊、軍事演習以及重大武器試驗活動，宣傳印軍現代化成就和為國奉獻的精神。與此同時，在地震、洪水、海嘯等重大搶險救災活動中，也活躍著印度軍隊的身影。因此，印軍長期在媒體筆下被刻畫成“最可愛的人”和“民族勇士”。

印度軍隊的多重形象

印度是一個媒體高度發達的國家。長期以來，印度新聞界內部曾有不成文的規定，即“負面報道”一般不要涉及軍隊事務。從小處講，“負面報道”可能影響軍心士氣，從大處講，甚至影響國家安全。但隨著近年來新聞大戰的日趨激烈，不少印度媒體早就突破了這一禁忌，開始關注涉軍問題，曝光了一些印軍內部丑聞，從總部到一線，覆蓋印軍各個軍種。

美國認為，印度軍官普遍“夸夸其談”，樂于接受奉承，“重理論輕行動，重戰術輕戰略，重外觀輕實質”。

其中，既有執政黨高官和高級將領私下收受賄金，索取裝備采購的回扣，也有基層軍官為討上司歡心并謀求晉升，大肆偽造與敵交戰的錄像；既有后勤部門高官利欲熏心，長期采購牲畜飼料冒充官兵口糧的丑聞，也有一些將領為求升職，故意隱瞞自身病情。但相比印度各級官員比比皆是的貪腐丑聞，涉及軍隊的負面報道還是較少。

近年來，隨著印軍與外國軍隊聯合演習次數和規模的擴大，國際社會對印軍的了解不斷增多。但正如印度的國家形象一樣，與印軍的交流和接觸越深入，它的形象越難以把握。各國軍官對印軍也褒貶不一。美國認為，印度軍官普遍“夸夸其談”，樂于接受奉承，“重理論輕行動，重戰術輕戰略，重外觀輕實質”。其中，印度陸軍軍官尤甚。而俄羅斯、英國、法國則表示，印軍基層官兵戰術素養普遍較好，不少中層軍官具備很好的戰略眼光。

由于印度政府這些年不遺余力地走“大國強軍”之路，軍費連續十多年保持較高增速，官兵待遇在不斷提高，這讓征兵在印度不是難事。印度全國設有71個募兵站，每年招收七八萬新兵，應征者大多來自農村，他們把當兵看成是擺脫貧苦的一條出路。一般來說，印度陸軍士兵的入伍年齡是17歲，按規定只要服役15年，經過所在部隊批準，可選擇再服役兩年以上，退役后就有資格領取基本工資一半的退休金，后半生的生計就無虞了。

盡管軍隊對政府官僚的積怨不小，但在文官掌軍的體制下，印軍鮮有有命不遵、以下犯上的現象，在中高級軍官層面更無可能，政府仍保持著對軍隊的絕對控制權。但值得警惕的是，由于印度人民黨連續執政6年來，推行“國族再造”運動，國內民族主義情緒高漲，印軍部分少壯派軍官和士兵受此影響很深。目前事實已經很清楚，在6月發生的中印加勒萬河谷沖突中，導火索就是由印陸軍第14軍第3師的巴布上校率性魯莽所致。

外界擔心，如果中印邊境對峙長期持續，不排除少數基層軍官因急躁情緒的滋長，可能希望通過“可控的沖突”，找回在前期與中國邊防部隊爭斗中失去的顏面。外界還猜測，由于印度陸軍近年來軍費占比在三軍中不斷下降，事情鬧大一些，最終“受益”的將是陸軍。