國有企業混合所有制改革中存在的問題及對策

鄭成哲 馮莉越 王晴

[摘 要] 文章首先概括介紹我國國有企業混合所有制改革情況，然后總結國企混改中存在的三個問題，在此基礎上對國企混改促進企業發展的作用機理進行了分析，最后提出了深化國企混改的相關政策建議，為國企混改提供一定的實踐指導。

[關鍵詞] 國有企業；混合所有制改革；一股獨大

中圖分類號：F276 文獻標識碼：A

一、 混合所有制改革概述

國有企業是我國經濟持續發展的重要支柱，其本身具有特殊性，能夠獲得政府的資金支持。但是由于國有股“一股獨大”，國家絕對控股，則更容易受到政府行政干預，影響國企投資行為的科學性與合理性，引起企業非效率投資，出現發展疲軟的情況，生產經營效率相對不高。因此，為了促進國有企業生產經營效率得以提升，我國把目光放在混合所有制改革，希望借助民營資本使國企在市場競爭中更具有活力，推動多種所有制經濟共同發展，可以看出，國有企業混合所有制改革（以下簡稱“國企混改”）是我國經濟深化改革的一項重要舉措，我國鼓勵并支持混合所有制經濟的發展，這對于我國經濟的持續健康發展具有極大的推動作用。

混合所有制改革也可以有效緩解政企不分現象，使政府職能與企業職能分開，可以有效劃分國家各級政權機構與經濟組織的權限，改善國企監管方式，完善企業所有制制度，有利于經濟長期穩定增長[1]。

二、國企混改中存在的問題

（一）國有股“一股獨大”

國企混改是在國有資本中引入非國有資本，進而變革股權結構，目的是通過這種方式使企業的經營投資行為更具活力。國有企業的國有股東往往占據絕對主導地位，在進行國企混改時，引入非國有資本不僅可以提升非國有企業股東的地位，使其在公司的決策中擁有話語權，同時也加強了對國有控股股東的監管，非國有股東的參與也會促使企業以追求盈利為目標，從而提升企業的投資效率。

當國家絕對控股時，國企更容易受到來自政府的行政干預，因為在這種情況之下，國有企業內部制衡能力較差，從而引起非效率投資。董事會的治理機制在國有股居于絕對控股地位時往往不能夠充分發揮其應有的作用，而在國有股處于相對控股地位而非絕對控股時，非國有資本的競爭機制能夠有效提高國有企業的活力，使其在市場競爭中處于有利地位。由此可見，混改后由絕對控股改為相控股方式后的國企的投資效率會有大幅度提升。

（二）所有者缺位

所有者缺位是指國有資本的負責人不明確，國有企業到底該由誰來負責不確定，國有企業破產也沒有人來承擔相應的責任，所有者缺位是中國市場化改革的一大難題[2]。

造成所有者缺位的主要原因有：

1.國有企業結構不明確

所有公民名義上都是全民所有制中全民財產的所有者，但實際上其所有部分財產的所有權卻不歸于公民，所以一個國民是不能直接成為所有者的主體。因此，國家代表所有公民行使財產所有權，但是法人不是政府，所以在抽象意義上，國有制度是全民所有，它會使所有權虛置，進而也就沒有人去真正地關心國有資產的保值增值[3]。

2.國有企業委托代理關系鏈 過長，投資不明確

各級政府部門接受國有企業對其國有資產的委托，在整個委托代理關系鏈中，除了最初的委托人和最終的代理人，其他所有人都有雙重身份——委托人和代理人，但是，當他們處于不同的情況時，利益也不同，這就容易導致關系鏈中各級之間信息的不對稱。基于這層關系，同時各級委托人對相應的代理人又缺乏有力的監督，使其制約效果淡化，因此所有者和投資者的權益會被經營者忽視，從而形成“所有者缺位”。

3.國有企業的管理和激勵約束機制存在缺陷

第一，國有財產權下的權力由國家選擇的代理人來行使，他們雖然可以使用權利，但卻不能使用和轉讓資源，也不能分配最終成果，因此會減輕對其他成員的激勵，影響經濟績效[4]。第二，在代理人的機會主義動機下，政府缺乏對企業的監督動力，再加上政府和企業之間的信息不對稱以及外部治理手段缺乏，“所有者缺位”必然成為現實。

從國有企業內部決策和股權結構的角度來看，要解決所有者缺失問題，首先要加強企業內部有效的治理結構構建、內部決策結構的權力約束和監督。

（三）內部人控制

內部人控制是指由于所有權與經營權的分離，使得那些獨立于股東或投資者之外的經營者掌握企業的實質控制權，出現“內部人控制”現象。內部控制人問題指的是在公司的日常經營活動當中，由于所有者和經營者利益不一致，經營者為了追求自身利益，而使所有者失去對公司的控制和監督，侵害所有者的利益和權益，而形成了“內部人控制問題”[5]。

三、國企混改促進企業發展的作用機理

（一）降低行政干預，減少非效率投資行為

由于我國存在大量向國有企業過度配置優質的人力、物資和土地等生產要素的情況，而部分國有企業生產要素配置不當的問題也屢見不鮮。混合所有制改革能夠促進國有部門的生產要素流向非國有部門，而在這個流通過程中，必然會對國有股權產生一定的制衡，降低了行政干預，有效提高資源的利用效率[6]。與此同時，將民企中相對更加完善的管理機制引入國企，通過民營資本來使國企的創新能力和生產效率進一步提高。此外，還可以大大降低企業管理中的委托代理成本，有效提高企業績效[7]。最后，國企混改可以有效緩解民營企業的融資約束問題，使資本利用率大幅度提升。

（二）優化產權制度，完善公司治理機制

根據產權理論，產權制度 作為經濟運行的根本基礎，起著舉足輕重的作用，產權制度決定著企業的組織和效率。因此，只要有著明確的產權關系，則無論資源如何配置，都可以發揮市場機制的作用，按照產權關系對其進行重新整合，從而提高資源分配 效率。反之，如果產權關系十分混亂，則制度的完善和資源配置效率的提高都很受局限[8]。與此同時，對自由交易和產權轉讓的重視也很必要，建立一個動態的產權交易市場，使國有資產流動起來，并通過市場競爭機制來實現企業產權重構。

國企混改是以持續創新發展為目標的系統性的規劃，并且遵循了戰略導向原則來引進投資者，通過股權激勵來激發關鍵人才的主人翁意識，以此來優化產權制度。

除此之外，企業要有政府指定的股東代表或董事，并合理行使其權利，進一步明確所有者和經營者的責任和職能，并在一定程度上限制經營者[9]。同時，政府也應當加強立法工作，根據實際情況完善相關法律法規，確保監督工作有法可依。

（三）提高股權制衡度，緩解代理沖突

股權制衡是指企業內部幾個大股東掌控控制權，通過內部的相互牽制，使得大股東之間相互制約，相互監督，任何一個大股東都無法單獨控制的企業所有權。

近幾年，股權制衡這種新的治理機制已經受到了國內學者廣泛的關注，孫永祥等（1999）的研究發現有一定集中度、有相對控股股東和有其他大股東存在的制衡型股權結構，總體上對公司治理機制的運轉最有利[10]。股權制衡的程度越大，外部股東相較于控股股東的話語權就越強，相應地，外部股東監督的動機和能力也就愈發強烈，控股股東侵害的能力就會越弱，因此股權制衡對于維護企業價值的積極作用就越大[11]。

四、深化國企混改的政策建議

（一）放寬非公資本的準入條件，積極推進混合所有制

現在，非公資本在一些行業和領域的準入門檻太高，因此，要想積極推進國有企業混合所有制改革，就要進一步從行業和 領域準入到環節準入 細化放寬政策，準許非公有資本進入到法律法規允許的行業中，例如基礎設施、公共事業建設以及其他鼓勵非公有制企業參加國有企業改革的行業或領域。此外，在金融、石 油、電力、鐵路、電信等 領域向非公資本推出投資項目，制定對應的投資辦法，放開競爭性業務，實施鐵路投融資體 制改革，讓民間資本大顯身手，進一步減少行政干預，積極發揮市場作用。

（二）提高非公有資本話語權，但要避免過高的混合深入度

由于前幾輪國企改革中民營資本并沒有發揮有利的治理作用，反而因為國有大股東的存在而使得民營資本利益受到侵害，因此，在本輪改革中，很多民營資本持觀望的態度，甚至表示“至少保證國有資本相對控股”。可見，當股權制衡度較低時，民營資本話語權較弱，對其沒有吸引力。混改雖然可以提升國企股權制衡度，但是股權制衡度越高反而越不利于國有企業投資效率的提升。因此，要合理安排此次混合所有制改革的股權結構，避免形成較高的股權制衡，以防止其他大股東合謀對國有股東利益的侵害。如果股權制衡度較高，可以在引入非公資本時附加一定條件，比如使國有股以優先股的形式存在，以保證國有資本收益不會受到損害。

（三）大力引進機構投資者，增加國企股權多樣性

國有企業混改應當在引入外部投資者過程中、在健全和完善混改后國有企業治理機制和真正實現高效基礎上的科學決策機制的基礎之上，大力引進機構投資者，以此來增加國企股權的多樣性[12]。

（四）引入職業經理人制度，建立合理的激勵制度

隨著市場經濟不斷發展、企業規模不斷擴大、經營管理逐漸規范化和專業化，企業所有權與經營權發生了分離，以經營管理為職業的經理階層逐步形成，這就是所謂的職業經理人[13]。這在很大程度上提高了企業經營管理的效率、極大地降低了公司的經營風險，使企業不斷發展壯大，持續經營[14]。國企改革持續推進，市場對于職業經理人的需求也在不斷增長，因此，只有適時地建立職業經理人制度，才能更好發揮企業家作用，這對于提升國有企業的投資經營效率，增強國有企業在市場競爭中的活力，實現國有資產保值增值都有極大的推動作用。國有企業可以在體制機制的深化改革上加大力度，以創新推動公司改革來實現高質量發展，這是有效推進職業經理人制度的關鍵[15]。

參考文獻：

[1]李春玲，李瑞萌，袁潤森.國有企業混合所有制改革的投資效率[J].企業經濟，2017，36（4）：47-53.

[2]張斌，李宏兵，陳巖.所有制混合能促進企業創新嗎？——基于委托代理沖突與股東間沖突的整合視角[J].管理評論，2019，31（4）：42-57.

[3]姚鍾凱，孫紅湘，程蛟.混合所有制改革與資本優勢互補[J].財會月刊，2020，（4）：101-107.

[4]李瑞萌.國有企業混合所有制改革的投資效率及影響因素研究[D].河北：燕山大學，2016.

[5]侯森.法治環境、內部控制和企業非效率投資[D].北京：北京交通大學，2018.

[6]Jensen M C，Meckling W H.The cost of the firm：Managerial behavior，agency costs and ownership structure[J]. Journal of financial economics，1976，3（4）：305-360.

[7]孫貝貝.淺談信息不對稱理論[J].魅力中國，2018（23）：83-84.

[8]李媛.上市公司非效率投資影響價值創造力的研究[D].哈爾濱：哈爾濱商業大學，2018.

[9]趙宇朦，劉翰林.國有企業混合所有制改革對投資效率的影響[J].生產力研究，2018（4）：136-140，151.

[10]夏縱宇.國有企業所有者缺位引發問題探究[J].管理與財富，2010（6）：80.

[11]金峰.國有資產管理中“所有者缺位”問題研究[J].成都紡織高等專科學校學報，2004，21（4）：12-14，18.

[12]金峰.淺析“所有者缺位”問題[J].山西財政稅務專科學校學報，2004，6（2）：67-69.

[13]楊文剛.國有企業引進職業經理人制度研究[J].全國流通經濟，2019（30）：104-105.

[14]呂妍.關于推行國有企業職業經理人制度的思考[J].企業改革與管理，2020（7）：24-25.

[15]李芳縈.國企混合所有制改革路徑及財務效應研究——以綠地控股為例[D].云南：云南財經大學，2018.