論行政立法聽證中相對(duì)人抗辯有效性的法制保障

摘要：行政立法聽證中相對(duì)人抗辯的有效性在于兼顧了公共利益與個(gè)人利益的平衡，實(shí)現(xiàn)了程序正義與實(shí)體正義，故而有助于實(shí)現(xiàn)人性立法、和諧立法及科學(xué)立法。當(dāng)前，我國行政立法聽證中相對(duì)人抗辯有效性的法制保障還存在諸多不足，阻滯了相對(duì)人抗辯有效性價(jià)值與功能的最大發(fā)揮。行政立法聽證中相對(duì)人抗辯有效性法制保障的完善與發(fā)展涉及立法聽證前相對(duì)人抗辯資格的認(rèn)定、立法聽證中抗辯意見的表達(dá)以及立法聽證后抗辯意見的回應(yīng)等重要問題。為了充分保障相對(duì)人在行政立法聽證中抗辯的有效性，我國立法應(yīng)立足于國情并借鑒他國的有益經(jīng)驗(yàn)制定統(tǒng)一的、包括行政立法聽證制度在內(nèi)的行政程序法典。

關(guān)鍵詞：行政立法聽證;行政相對(duì)人;有效抗辯;法制保障

中圖分類號(hào)：D9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1004-3160（2020）05-0105-09

行政立法聽證通常有廣義的行政立法聽證與狹義的行政立法聽證兩種情形，前者又可劃分為正式行政立法聽證與非正式行政立法聽證兩類形式;后者僅指正式行政立法聽證，即在聽證主持人的主持下聽證參與人在聽證會(huì)中就擬定的立法議題進(jìn)行口頭辯解、質(zhì)證及反駁等的活動(dòng)。鑒于非正式行政立法聽證較為簡(jiǎn)單，如立法聽證相對(duì)人僅需要有一個(gè)說話和表示異議的機(jī)會(huì)，不要求舉行聽證會(huì)，而且相對(duì)人的抗辯一般以書面形式進(jìn)行，故而，本文僅聚焦于狹義的行政立法聽證中相對(duì)人抗辯有效性法制保障問題的探討。行政立法聽證中相對(duì)人抗辯有效性的標(biāo)志在于實(shí)現(xiàn)了程序正義與實(shí)體正義，因?yàn)樗哂写龠M(jìn)人性立法、和諧立法及科學(xué)立法等重要價(jià)值與功能，從而兼顧了公共利益與個(gè)人利益的平衡。行政立法聽證中相對(duì)人的抗辯蘊(yùn)含于行政法規(guī)、規(guī)章的起草與送審兩個(gè)階段，當(dāng)前，我國《立法法》第58條、《行政法規(guī)制定程序條例》第12條與第22條以及《規(guī)章制定程序條例》第14條等已對(duì)行政立法聽證中相對(duì)人的抗辯情況有所規(guī)定，這些規(guī)定為相對(duì)人參與行政立法抗辯提供了一些法律依據(jù)，對(duì)于保障相對(duì)人有效參與行政立法具有一定的作用，然而，相比于美國等行政立法聽證制度較為完善的國家，我國的行政立法聽證制度滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，存在缺乏系統(tǒng)的規(guī)定、適用范圍不明確以及違法適用此制度的法律后果沒有硬性規(guī)定等不足，從而制約了行政立法聽證中相對(duì)人的有效抗辯。行政立法聽證中相對(duì)人抗辯的有效性保障涉及立法聽證前相對(duì)人抗辯資格的認(rèn)定、立法聽證中抗辯意見的表達(dá)以及立法聽證后抗辯意見的回應(yīng)等重要問題，為了充分保障相對(duì)人在行政立法聽證中抗辯的有效性，我們應(yīng)借鑒他國的有益經(jīng)驗(yàn)制定統(tǒng)一的行政程序法，并在該法中設(shè)專章或?qū)９?jié)系統(tǒng)規(guī)定保障相對(duì)人有效抗辯的行政立法聽證制度。

一、行政立法聽證前相對(duì)人抗辯資格的科學(xué)認(rèn)定

在行政立法聽證前行政立法主體科學(xué)認(rèn)定相對(duì)人的抗辯資格是相對(duì)人在行政立法聽證中有效抗辯的前提，因?yàn)樾姓⒎罐q權(quán)的行使意味著相對(duì)人在立法聽證中充分、自由地表達(dá)抗辯意見，而享有行政立法抗辯權(quán)資格則意味著相對(duì)人獲得了在立法聽證中有效表達(dá)的特定時(shí)機(jī)與條件的資格。行政立法實(shí)踐中，有的相對(duì)人本來享有行政抗辯權(quán)資格卻無從知曉，從而無法在聽證中行使對(duì)相關(guān)立法事項(xiàng)的抗辯，因此，只有通過行政立法主體對(duì)相對(duì)人抗辯資格申報(bào)的告知、相對(duì)人積極申報(bào)抗辯資格以及行政立法主體對(duì)相對(duì)人抗辯資格認(rèn)定等程序的實(shí)施，才能保障相對(duì)人在行政立法聽證中的有效抗辯。

1.相對(duì)人抗辯資格申報(bào)的告知。相對(duì)人要申報(bào)抗辯資格，必須知曉其有權(quán)申報(bào)，首先，這關(guān)涉到行政立法聽證中哪些立法事項(xiàng)必須以聽證會(huì)的形式聽取相對(duì)人的抗辯意見，我們認(rèn)為，從制度設(shè)計(jì)的應(yīng)然角度看，采取聽證會(huì)聽取相對(duì)人的抗辯意見的立法事項(xiàng)應(yīng)至少滿足這兩個(gè)條件中的一項(xiàng)：一是該立法事項(xiàng)的起草或草案的送審將對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生嚴(yán)重影響;二是相對(duì)人對(duì)該立法事項(xiàng)的送審稿有重大意見分歧。然而，當(dāng)前我國實(shí)然的制度在這方面還存在諸多不足，第一，行政法規(guī)與規(guī)章的起草階段沒有明確規(guī)定行政立法主體應(yīng)采取聽證會(huì)聽取相對(duì)人抗辯意見的事項(xiàng);①第二，沒有硬性規(guī)定對(duì)行政相對(duì)人將產(chǎn)生嚴(yán)重影響的行政法規(guī)草案送審稿與行政規(guī)章草案送審稿必須舉行聽證會(huì);②第三，缺乏對(duì)相對(duì)人有重大意見分歧的行政法規(guī)草案送審稿必須舉行聽證會(huì)的規(guī)定等。因此，我國未來的行政程序法典應(yīng)高度重視這些缺陷，并應(yīng)予以完善。其次，立法應(yīng)規(guī)定行政立法主體把已確定的相對(duì)人在聽證會(huì)中的抗辯事項(xiàng)合理告知給相對(duì)人，從而使相對(duì)人正式知曉其有抗辯資格。根據(jù)不同的行政立法抗辯事項(xiàng)，行政相對(duì)人中的各個(gè)成員有的與某項(xiàng)行政立法有直接利害關(guān)系，則只有該類有利害關(guān)系的相對(duì)人才具有參與資格，對(duì)此，行政主體應(yīng)以通知的方式告知這類特定的相對(duì)人參加行政立法聽證，如國務(wù)院擬制定一個(gè)關(guān)于私人企業(yè)所得稅實(shí)施條例的行政法規(guī)，那么這里的私人企業(yè)作為某類特定的相對(duì)人就具有參與行政立法抗辯資格，因?yàn)樗麄兣c國務(wù)院擬制定的私人企業(yè)所得稅實(shí)施條例有直接利害關(guān)系。有的行政立法抗辯事項(xiàng)僅涉及廣泛的社會(huì)公益，則與相對(duì)人只有間接利害關(guān)系，這是社會(huì)公眾以其相對(duì)人身份取得參與資格，對(duì)此，行政主體應(yīng)以公告的方式告知不特定的相對(duì)人參加行政立法。[1]

我國現(xiàn)行立法不僅規(guī)定了與起草的規(guī)章或規(guī)章送審稿有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，即參與行政立法抗辯的特定相對(duì)人，而且規(guī)定了與起草的規(guī)章或規(guī)章送審稿有間接利害關(guān)系的社會(huì)公眾，即參與行政立法抗辯的不特定相對(duì)人。[2]54但離告知的理想要求較遠(yuǎn)：其一，告知特定相對(duì)人參與行政立法抗辯缺乏“通知”這一特殊方式;其二，告知不特定相對(duì)人參與行政立法抗辯雖然規(guī)定了“公告或公布”的方式，但公布的具體形式闕如;其三，對(duì)行政主體不履行通知或公布的義務(wù)缺乏相應(yīng)的責(zé)任，從而使相對(duì)人參與行政立法抗辯的資格難以真正獲得保障。對(duì)此，我國未來的行政程序法典應(yīng)予以完善的理路在于：（1）對(duì)于特定的相對(duì)人應(yīng)以易于知曉、接收的通知方式告知其參與行政立法抗辯;（2）對(duì)于不特定的相對(duì)人應(yīng)在政府門戶網(wǎng)站、政府公報(bào)、重要報(bào)紙以及電視等媒體上發(fā)布公告告知其參與行政立法抗辯;（3）應(yīng)規(guī)定行政主體不履行通知或公布的義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)令補(bǔ)正、對(duì)主管人員和直接責(zé)任人員給予行政處分等責(zé)任。

2.相對(duì)人抗辯資格的申報(bào)。行政立法主體告知相對(duì)人有權(quán)申報(bào)抗辯資格，這還只是為認(rèn)定相對(duì)人抗辯資格提供了可能性，只有相對(duì)人在知曉其有權(quán)申報(bào)抗辯資格后根據(jù)相關(guān)要求積極申報(bào)，行政立法主體才能實(shí)現(xiàn)相對(duì)人抗辯資格的認(rèn)定。那么相對(duì)人應(yīng)如何申報(bào)抗辯資格呢？第一，申報(bào)抗辯資格的時(shí)間應(yīng)在立法聽證會(huì)召開之日前60日，這樣相對(duì)人有充分的時(shí)間準(zhǔn)備申報(bào)。《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定了時(shí)間①，但該規(guī)定僅規(guī)定了作為相對(duì)人的抗辯代表抗辯的時(shí)間是舉行聽證會(huì)的30日前，而沒規(guī)定相對(duì)人申報(bào)抗辯資格的時(shí)間，因此，我國未來的行政程序法典應(yīng)予以完善;第二，申報(bào)抗辯資格的方式，宜采取相對(duì)人代表制，雖然從公平、正義角度考慮，凡是合法權(quán)益為行政立法事項(xiàng)所嚴(yán)重影響的相對(duì)人都有權(quán)申報(bào)抗辯資格，但實(shí)際上參加聽證抗辯的相對(duì)人的范圍要受地理范圍、交通條件、經(jīng)濟(jì)能力、文化和法律知識(shí)水平等許多因素的制約。[3]在該制度中，抗辯代表產(chǎn)生的程序?yàn)楣褡运]或利益團(tuán)體的推舉;抗辯代表需滿足廣泛性、充分性以及應(yīng)有的抗辯水平與能力等條件，然而，我國現(xiàn)有的法律制度對(duì)這些規(guī)定闕如，因此，我國未來的行政程序法典應(yīng)予以填補(bǔ)。

3.相對(duì)人抗辯資格代表的認(rèn)定。當(dāng)相對(duì)人把具有抗辯資格的代表推送給行政立法主體后，接下來就是后者對(duì)相對(duì)人抗辯資格代表的認(rèn)定了，前面我們提到，相對(duì)人在行政立法聽證中要享有抗辯資格必須與行政立法聽證事項(xiàng)有嚴(yán)重的利害關(guān)系，而且所推薦的抗辯代表應(yīng)具有廣泛性、充分性以及應(yīng)有的抗辯水平與能力等條件，因此，行政立法主體對(duì)相對(duì)人抗辯資格代表的科學(xué)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也就應(yīng)以此為標(biāo)準(zhǔn)。首先，行政立法主體要審查相對(duì)人所推薦的抗辯代表是否與立法聽證事項(xiàng)有嚴(yán)重的利害關(guān)系，如果與立法聽證事項(xiàng)有嚴(yán)重的利害關(guān)系，則符合抗辯資格代表的初步要求，否則，則不具有抗辯資格;其次，行政立法主體還要審查相對(duì)人所推薦的抗辯代表是否符合最終要求，否則，即使符合初步要求，也不能成為具有抗辯資格的代表，符合最終要求的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)在：（1）應(yīng)具有廣泛性，即能夠保證各利益群體都有自己的聲音;（2）應(yīng)具有充分性，即能夠保證足夠量的代表人數(shù)以全面反映各利益群體的要求;（3）應(yīng)具有相應(yīng)的抗辯能力，即能夠真正為他所代表的利益群體撐腰說話。我國現(xiàn)行立法關(guān)于行政立法主體對(duì)相對(duì)人抗辯資格代表的認(rèn)定還缺乏應(yīng)有的制度規(guī)定，未來的行政程序法典應(yīng)予以填補(bǔ)。

二、行政立法聽證中相對(duì)人抗辯意見的充分表達(dá)

相對(duì)人抗辯代表在行政立法聽證中充分表達(dá)抗辯意見乃相對(duì)人有效抗辯的核心，因此，制度的應(yīng)然設(shè)計(jì)應(yīng)一方面包括公布抗辯代表名單、抗辯時(shí)間、地點(diǎn)以及抗辯材料等內(nèi)容;另一方面包括保障抗辯意見表達(dá)的質(zhì)量（專家協(xié)助）、保障聽證主持人公正地聽取等內(nèi)容。

1.公布抗辯代表名單、抗辯時(shí)間、地點(diǎn)以及抗辯材料。行政立法主體認(rèn)定了在聽證中的抗辯代表資格后，就應(yīng)在適宜的時(shí)間內(nèi)公布抗辯代表名單、抗辯時(shí)間、地點(diǎn)以及抗辯材料，這是相對(duì)人抗辯代表準(zhǔn)備充分表達(dá)意見的需要。我國現(xiàn)行立法還只有《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定了起草單位應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會(huì)的30日前公布抗辯的時(shí)間、地點(diǎn)及材料，而且對(duì)抗辯材料的合法性要求沒做具體規(guī)定。因此，未來的行政程序法典應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定起草行政法規(guī)或行政規(guī)章以及審查行政法規(guī)草案送審稿或行政規(guī)章草案送審稿應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會(huì)的30日前公布抗辯代表名單、抗辯時(shí)間、地點(diǎn)以及抗辯材料，尤其應(yīng)對(duì)抗辯材料做細(xì)化規(guī)定。關(guān)于抗辯材料前面我們已提到為了使相對(duì)人正式知曉其有抗辯資格，立法應(yīng)規(guī)定行政立法主體把已確定的抗辯事項(xiàng)（擬定的行政法規(guī)或行政規(guī)章草案以及行政法規(guī)送審稿或行政規(guī)章送審稿）告知給相對(duì)人，但告知抗辯代表的抗辯材料還應(yīng)有更高的要求，如對(duì)于擬定的行政法規(guī)、規(guī)章草案及行政法規(guī)、規(guī)章送審稿的依據(jù)（法律依據(jù)與事實(shí)依據(jù)）以及理由說明（合法性理由說明與正當(dāng)性理由說明）等信息也應(yīng)告知抗辯代表，美國《聯(lián)邦行政程序法》第553條規(guī)定，行政立法主體必須將擬定的規(guī)章在《聯(lián)邦登記》上以通告的形式公布，而且應(yīng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，說明擬制定的規(guī)章的主要內(nèi)容及與它有關(guān)的主題和問題，或者擬定的規(guī)章之條款;第二，擬制定的規(guī)章之法律依據(jù)必須予以指出;第三，關(guān)于公共規(guī)章會(huì)議的性質(zhì)、具體時(shí)間以及具體地點(diǎn)必須予以說明。[4]但我國現(xiàn)行立法對(duì)此存在不足，從而使相對(duì)人的有效抗辯大打折扣。因此，立法的完善應(yīng)規(guī)定行政立法主體必須完善政府信息公開制度，告知行政法規(guī)、規(guī)章草案及行政法規(guī)、規(guī)章送審稿的依據(jù)與理由說明等信息。開放的信息是相對(duì)人有效抗辯的前提，如果行政立法主體所提供的信息不健全或不合理，則必將嚴(yán)重地制約相對(duì)人抗辯能力的發(fā)揮，因?yàn)橄鄬?duì)人知識(shí)與智慧的運(yùn)用會(huì)變得相當(dāng)不容易。[5]

2.相對(duì)人抗辯代表充分表達(dá)抗辯意見過程中的相關(guān)要求。（1）應(yīng)保證抗辯代表充足的抗辯時(shí)間，在行政立法聽證實(shí)踐中，不少抗辯代表無法充分表達(dá)需要表達(dá)的抗辯意見，一個(gè)重要的原因就是時(shí)間過于倉促，我國法律對(duì)相對(duì)人抗辯的時(shí)間也缺乏一個(gè)適當(dāng)?shù)囊?guī)定，這亟需立法予以完善。（2）應(yīng)保證所有在場(chǎng)的抗辯代表展開平等的論辯，程序公正要求法律程序預(yù)設(shè)當(dāng)事人平等的地位，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)平等的論辯，因?yàn)檎撧q的前提是地位平等而非立場(chǎng)對(duì)立，“否則處于優(yōu)勢(shì)地位的一方完全可以憑其實(shí)力壓服另一方。”[6]行政立法聽證中一方壓服另一方的情形表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，處于優(yōu)越條件的行政立法主體忽視甚至排斥相對(duì)人的抗辯;其二，擁有優(yōu)越條件的利益團(tuán)體的相對(duì)人抗辯代表輕視處于普通條件的利益團(tuán)體的相對(duì)人抗辯代表。在行政立法聽證的抗辯中主要有兩種抗辯代表：一是行政立法主體一方的抗辯代表;一是行政相對(duì)人一方的抗辯代表，因此，平等的論辯不僅應(yīng)要求代表行政立法主體抗辯的一方與代表相對(duì)人抗辯的一方處于平等地位，而且還應(yīng)要求不同利益主體的相對(duì)人抗辯代表之間保持地位平等，這就要求各方抗辯代表的程序性權(quán)利和義務(wù)必須被行政立法聽證法律程序平等地分配，尤其是，相對(duì)人的抗辯代表可以享有比行政立法主體的抗辯代表更多的程序性權(quán)利，以平衡雙方實(shí)際力量的不平等。（3）應(yīng)保證相關(guān)專家輔助相對(duì)人代表抗辯，現(xiàn)代行政立法聽證所抗辯的草案或送審稿日趨專業(yè)化、復(fù)雜化，甚至高科技化，作為相對(duì)人的抗辯代表有的法律理論水平不高、法律實(shí)務(wù)能力不強(qiáng);有的對(duì)自然科學(xué)或其他社會(huì)科學(xué)知識(shí)的了解甚少，故而，聘請(qǐng)有關(guān)法律專家以及其他學(xué)科領(lǐng)域的專家輔助相對(duì)人代表進(jìn)行抗辯，才能保障相對(duì)人抗辯的充分性。當(dāng)前，我國立法法及兩個(gè)條例對(duì)專家咨詢和論證規(guī)定的很粗淺，而且主要側(cè)重于專業(yè)座談會(huì)、論證會(huì)等非正式聽證形式。①對(duì)此，未來的行政程序法典應(yīng)明確規(guī)定行政立法聽證中應(yīng)有專家輔助相對(duì)人代表進(jìn)行抗辯。（4）應(yīng)保證聽證主持人認(rèn)真、公正地聽取相對(duì)人代表的抗辯，當(dāng)相對(duì)人正在提出抗辯意見時(shí)，如果聽證主持人漠不關(guān)心或隨意打斷，甚至予以蔑視，則相對(duì)人抗辯代表的人格尊嚴(yán)受損，心理失去平衡，從而很難充分表達(dá)意見。

因此，首先，法律應(yīng)促使聽證主持人認(rèn)真聽取相對(duì)人代表的抗辯，具體應(yīng)做到：第一，要保障相對(duì)人的抗辯“知無不言言無不盡”，不應(yīng)隨便打斷相對(duì)人的抗辯，更不能無端制止相對(duì)人的抗辯;第二，行政主體應(yīng)做到耐心傾聽，因?yàn)橛械南鄬?duì)人在抗辯時(shí)心理緊張或表達(dá)能力差等會(huì)“出現(xiàn)概念不清、詞不達(dá)意、語言羅嗦、重復(fù)跑題等情況。”[7]第三，當(dāng)相對(duì)人的抗辯態(tài)度不好，表情呆滯、語言表達(dá)比較粗魯?shù)惹闆r出現(xiàn)時(shí)，行政主體應(yīng)做適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)與開發(fā)，使相對(duì)人的抗辯能夠圓滿的完成。[2]90

其次，法律應(yīng)規(guī)定聽證主持人公正地聽取相對(duì)人代表的抗辯，這要求行政立法聽證主持人保持中立性。聽證主持人必須能夠獨(dú)立地組織、掌控整個(gè)聽證過程，否則，即使其他任何程序設(shè)計(jì)得很完美或很理性，也不可能得以正常開展，因此，確保聽證主持人公正地聽取相對(duì)人的抗辯意見必然要求聽證主持人的獨(dú)立性或中立性。[8]我國現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于行政立法聽證主持人中立性的規(guī)定還是空白，行政立法聽證實(shí)踐中行政立法聽證職權(quán)錯(cuò)綜復(fù)雜，因?yàn)橐话闱闆r下，主持聽證的人員存在三種情形：政府法制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)或者行政立法起草機(jī)關(guān)、審議機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或者這些機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所指定的人員。[9]顯然，這很不利于行政立法中聽證價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槿绻姓⒎ㄖ黧w兼立法事項(xiàng)的決定者與立法聽證的主持者于一身，那么它完全能夠在立法聽證中以主持人的身份將立法聽證的事項(xiàng)引向?qū)ζ溆欣囊幻妗10]因此，為了保證行政立法聽證主持人的獨(dú)立性或中立性，公正、全面地聽取相對(duì)人的抗辯意見，起草機(jī)關(guān)或?qū)徸h機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人不適合擔(dān)任聽證主持人，以促使其冷靜、客觀地看待有關(guān)行政立法事項(xiàng)。[11]我國當(dāng)前應(yīng)如何從法律上構(gòu)建一種保障立法聽證主持人的獨(dú)立性或中立性的制度呢？國內(nèi)有關(guān)學(xué)者已作出了可供選擇的兩種較為合理的制度安排：一是在行政立法機(jī)關(guān)的法制部門設(shè)置固定的聽證人員，這有助于聽證主持人熟悉法律和相關(guān)業(yè)務(wù)，同時(shí)法律應(yīng)賦予其相對(duì)超脫的權(quán)力以“保證其能公正、公平地主持聽證，按聽證程序的規(guī)定辦事。”[12]二是采用行政立法聽證主持人聘任制度，即行政立法機(jī)關(guān)舉辦行政立法聽證會(huì)時(shí)，聽證主持人產(chǎn)生于該機(jī)關(guān)“每一年度所聘任的那些具備一定的專業(yè)素養(yǎng)、有較高威望的專家和社會(huì)賢達(dá)人士。”[9]

三、行政立法聽證后相對(duì)人抗辯意見的合理回應(yīng)

行政立法聽證后相對(duì)人抗辯意見的合理回應(yīng)，是指相對(duì)人代表提出立法抗辯意見后，行政立法主體有義務(wù)對(duì)抗辯意見予以相應(yīng)的反饋，包括公布提出抗辯意見的情況和行政立法主體處理抗辯意見的情況等。上述行政立法主體對(duì)相對(duì)人抗辯資格的認(rèn)定以及相對(duì)人抗辯代表充分表達(dá)抗辯意見還只是保障了相對(duì)人在行政立法過程中順利地提出抗辯意見，不足以約束行政立法主體能真正聽取抗辯意見以及合理、合法對(duì)待抗辯意見，這就需要行政立法主體履行對(duì)相對(duì)人抗辯意見的回應(yīng)義務(wù)，建立行政立法主體對(duì)相對(duì)人抗辯意見處理的公開反饋機(jī)制以形成制度約束。因此，在行政立法聽證后構(gòu)建一個(gè)行政立法主體對(duì)相對(duì)人抗辯意見的理性回應(yīng)機(jī)制是保障相對(duì)人抗辯有效性的關(guān)鍵，它不僅體現(xiàn)了對(duì)相對(duì)人主體地位和人格尊嚴(yán)的充分尊重，而且有利于促進(jìn)行政主體各類行政決定的民主性，防范行政主體行使自由裁量權(quán)時(shí)的恣意和專斷，誠如美國著名政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾所言：“回應(yīng)性是民主自身正當(dāng)性的理由”。[13]行政立法主體對(duì)相對(duì)人抗辯意見的回應(yīng)機(jī)制主要包括應(yīng)正確對(duì)待行政立法抗辯筆錄、應(yīng)采納合理的行政立法抗辯意見以及不采納行政立法抗辯意見應(yīng)說明理由等內(nèi)容。

1.應(yīng)正確對(duì)待行政立法抗辯筆錄。行政立法抗辯筆錄是行政立法聽證筆錄的主要的或核心的組成部分，行政立法聽證筆錄是指在行政立法聽證活動(dòng)中聽證主持人或記錄人代表行政主體對(duì)整個(gè)聽證立法活動(dòng)所作的客觀記載，尤其是對(duì)相對(duì)人代表的陳述、辯解、質(zhì)證及反駁等內(nèi)容的記載。相對(duì)人行政立法抗辯包括行政立法辯解、行政立法質(zhì)證權(quán)以及行政立法反駁權(quán)等三項(xiàng)內(nèi)容，因此，行政立法抗辯筆錄可以界定為在行政立法聽證活動(dòng)中，聽證主持人或記錄人代表行政主體對(duì)行政相對(duì)人代表的辯解、質(zhì)證及反駁等內(nèi)容的記載。

行政主體有義務(wù)正確對(duì)待相對(duì)人抗辯筆錄，基本要求體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政主體應(yīng)制作好抗辯筆錄，這是一個(gè)關(guān)于抗辯筆錄內(nèi)容質(zhì)量的問題，它不僅有助于進(jìn)一步規(guī)范立法抗辯記錄權(quán)，限制立法抗辯記錄權(quán)的自由裁量權(quán)和防范立法抗辯記錄權(quán)的濫用，而且有助于加強(qiáng)行政立法主體依據(jù)立法抗辯筆錄作出行政立法決定的的法律地位。行政立法抗辯筆錄內(nèi)容的質(zhì)量應(yīng)符合全面、客觀真實(shí)、合法關(guān)聯(lián)以及充分等標(biāo)準(zhǔn)。

二是行政立法主體應(yīng)依據(jù)立法抗辯筆錄作出決定，這是一個(gè)關(guān)于抗辯筆錄法律效力的問題。由于抗辯筆錄是聽證筆錄的核心內(nèi)容，因此，聽證筆錄的法律效力就直接決定了抗辯筆錄法律效力。縱觀世界各國的情況，聽證筆錄的法律效力主要表現(xiàn)為兩種形態(tài)：（1）以美國為代表的聽證筆錄（包含抗辯筆錄）的排他性效力，如《聯(lián)邦行政程序法》第553條規(guī)定，行政立法主體制定規(guī)章的唯一依據(jù)只能是聽證筆錄（包含抗辯筆錄）;（2）以德國、韓國等國和我國的臺(tái)灣地區(qū)為代表的聽證筆錄的非排他性效力，即聽證筆錄對(duì)行政主體的某種決定具有一定的約束力，行政主體最終作出的某種決定不能無視聽證筆錄的存在，但行政主體的決定并非應(yīng)以聽證筆錄為唯一依據(jù)，例外的情形是只有在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證筆錄為唯一依據(jù)。考慮到我國行政立法的國情，我們認(rèn)為，行政立法主體雖然無需完全依據(jù)立法抗辯筆錄作出決定，但應(yīng)主要依據(jù)立法抗辯筆錄作出決定，如果行政機(jī)關(guān)作出決定不能被限制在審訊的案卷里面，那么行政相對(duì)人很難相信其“有機(jī)會(huì)質(zhì)證和批駁一切不利他的事實(shí)。”[14]因?yàn)樾姓⒎罐q筆錄中所記載的證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性是經(jīng)過相對(duì)人辯解、質(zhì)證以及反駁過的，以它作為行政立法決定的依據(jù)，“有助于保障相對(duì)人程序抗辯權(quán)的有效行使。”[15]

當(dāng)前，我國現(xiàn)行法律不僅對(duì)行政立法主體應(yīng)制作好抗辯筆錄缺乏較好的規(guī)定，而且關(guān)于行政立法主體應(yīng)認(rèn)真對(duì)待抗辯筆錄的規(guī)定也存在缺憾。《規(guī)章制定程序條例》雖然要求行政立法主體應(yīng)做好抗辯筆錄，①但存在對(duì)抗辯筆錄的法律效力語焉不詳，而且局限于規(guī)章的起草階段，對(duì)規(guī)章的審查階段是否需要做好作好抗辯筆錄以及是否應(yīng)主要以抗辯筆錄為依據(jù)作出決定，都無法知曉。因此，我們認(rèn)為，未來的行政程序法典應(yīng)規(guī)定行政立法主體無論是在起草行政法規(guī)或規(guī)章時(shí)的聽證抑或是審查行政法規(guī)或規(guī)章草案時(shí)的聽證，都應(yīng)制作好行政立法抗辯筆錄以及應(yīng)以抗辯筆錄為主要依據(jù)作出決定，否則，聽證會(huì)也只是流于形式，相對(duì)人的抗辯意見沒獲得有效回應(yīng)。

2.應(yīng)采納合理的行政立法抗辯意見。在行政立法聽證后行政立法主體應(yīng)采納相對(duì)人合理的抗辯意見是行政立法主體依據(jù)抗辯筆錄作出決定的必然要求，行政立法主體采納合理的抗辯意見，意味著某種行政立法結(jié)果融入了相對(duì)人的合理意志，這不僅促進(jìn)了行政立法主體行政活動(dòng)的合法性與正當(dāng)性，而且實(shí)現(xiàn)了相對(duì)人抗辯的有效性。然而，我國行政立法實(shí)踐中，行政立法主體采納相對(duì)人合理抗辯意見的現(xiàn)象還較為少見;現(xiàn)行立法也未明確規(guī)定行政立法主體必須采納相對(duì)人合理的抗辯意見，如《行政法規(guī)制定程序條例》第22條、《規(guī)章制定程序條例》第22條雖然規(guī)定了行政法規(guī)、規(guī)章送審稿的通過應(yīng)聽取相對(duì)人的抗辯意見，但沒明確規(guī)定應(yīng)采納相對(duì)人的合理抗辯意見，并且對(duì)“合理抗辯意見”標(biāo)準(zhǔn)如何界定更未提及。對(duì)此，完善與發(fā)展我國的行政立法聽證制度的重要舉措在于：一是應(yīng)明確規(guī)定行政立法主體必須采納相對(duì)人所提出的合理抗辯意見;二是必須對(duì)“合理”作出解釋性的規(guī)定。在行政立法領(lǐng)域“合理”必須是“法治框架下社會(huì)共同體普遍認(rèn)可、接受的公共理性”，即合法律性、合情理性以及合科學(xué)性，其中，“合法律性是以公眾的立法意見符合法律精神、原則、法律規(guī)范和相關(guān)政策且不違反法律的禁止性規(guī)定等作為判斷;合情理性是以充分的事實(shí)根據(jù)、符合道德倫理、公序良俗、現(xiàn)實(shí)需要和可行條件等作為判斷;合科學(xué)性則以符合相關(guān)科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等作依據(jù)。”[1]如在行政法規(guī)或行政規(guī)章起草或送審階段，起草單位或?qū)彶闄C(jī)構(gòu)應(yīng)依照合理性標(biāo)準(zhǔn)來衡量和取舍通過立法聽證會(huì)獲取的相對(duì)人抗辯意見，并作為立法起草或送審稿通過的重要依據(jù)。

3.不采納行政立法抗辯意見應(yīng)說明理由。行政立法說明理由指除法律法規(guī)等的特別規(guī)定外，行政立法主體在作出影響相對(duì)人合法權(quán)益的行政立法決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人作出該立法決定的理由。行政立法說明理由的特點(diǎn)體現(xiàn)在：（1）行政立法主體作出某類立法決定的推理過程中不能以聽證以外莫須有的證據(jù)材料支撐自身所提出的論斷;（2）行政立法主體的論斷必須慎重考慮行政立法聽證中各類抗辯代表的抗辯意見;（3）行政立法主體的論斷如果不采納相對(duì)人抗辯意見，則必須說明理由。因此，行政立法主體在作出某類立法決定不采納相對(duì)人抗辯意見時(shí)履行說明理由義務(wù)有利于尊重與保障相對(duì)人在行政立法聽證中抗辯權(quán)的行使;有利于相對(duì)人更好地遵守通過行政立法聽證所制定的行政法規(guī)、規(guī)章，因?yàn)檎f明理由會(huì)促使相對(duì)人深刻領(lǐng)會(huì)到行政立法主體不采納其抗辯意見的合理性與合法性;有利于有效控制行政立法自由裁量權(quán)的濫用，因?yàn)樾姓⒎ㄖ黧w作出某種不利的行政立法行為時(shí)說明理由，意味著排斥了恣意、專斷、偏私等因素。英國的韋德曾指出，無論如何，如果行政主體要保證某個(gè)行政決定的正當(dāng)化，則該行政決定的作出必須說明理由。[16]作出決定附加理由不僅是一個(gè)正常人的正義感所要求的，而且是“所有對(duì)他人行使權(quán)力的人一條健康的戒律。”[17]行政立法主體作出某種不利行政行為時(shí)應(yīng)履行不采納抗辯意見的說明理由義務(wù)，已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國家公認(rèn)的一項(xiàng)原則，而且西方有些國家的行政程序法典逐漸確立了行政立法說明理由制度。《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》雖然規(guī)定了行政法規(guī)、規(guī)章的起草或送審應(yīng)聽取相對(duì)人的抗辯意見，但沒明確規(guī)定行政法規(guī)、規(guī)章的起草或送審?fù)瓿蓵r(shí)不采納相對(duì)人抗辯意見的說明理由義務(wù)[16]，因此，為了促使行政立法主體認(rèn)真對(duì)待相對(duì)人的抗辯意見，我國立法應(yīng)明確規(guī)定行政立法主體不采納相對(duì)人抗辯意見的說明理由義務(wù)。

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責(zé)任編輯：楊 煉