國務院政府工作報告的法治解讀及其憲法內涵

黃文瀚

摘要：政府工作報告作為一類具有行政決策性質的施政綱領，是憲法制度安排下檢視國家行政權力行使狀態的重要窗口。其在文本形式上由回顧過去之工作總結與宣告未來之施政目標構成，在實踐層面上以國家行政權力為核心而推行施政計劃。隨著依憲治國、國家義務、給付行政等憲法基本理論的發展，對早在1954年就已基本成型的政府工作報告文本模式與決策機制提出了新的期待。必須在堅持“權利本位”的法哲學范式中，推動政府工作報告中的行政職能由“管理”向“服務”轉變，施政理念由“權力”向“權利”遞進。保障政府工作報告涵蓋的政府意志與行政決策在法治化的軌道中不斷契合人權保障與憲法至上的基本原則，強化依憲治國背景下的行政法治對政府工作報告制度發展的理念指引。

關鍵詞：政府工作報告;憲法制度;行政法治;基本權利;憲法實施

中圖分類號：D9? ? 文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1004-3160（2020）05-0094-11

政府工作報告是國家治理中保障行政權力規范運作的一項極其重要的憲法制度，其在文本內容上涵蓋了行政管理、法治建設、民生工程、國家制度四大發展要件。然而關于政府工作報告的文本及其背后的制度，卻長期游離于法學研究者的視野之外，這也導致我們對這項重要的憲法制度安排缺少法律層面的認知。一般意義上，政府工作報告被認為是一種施政性質的政策綱領，但從憲法角度來說，政府工作報告為人大監督提供了重要的審視路徑，是憲法實施的具體表現。而從行政法的角度而言，2019年5月8日公布的《重大行政決策程序暫行條例》則為我們探討政府工作報告的法理定位提供了新的思路。梳理政府工作報告的文本以及探討政府工作報告的法律性質，既是一項極有意義的理論課題，也富含實踐價值，有利于推動依憲治國背景下的行政法治邁向更高的臺階。

一、政府工作報告的法理定位與法律價值

我國現行《憲法》九十二條及一百一十條規定了包括國務院在內的各級人民政府向人大及常委會報告工作，地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作的政府工作報告制度。簡而言之，政府工作報告作為一項重要的憲法制度，是行政法治中憲法實施的彰顯。與中國類似，1787年美國《聯邦憲法》第二條第三款規定：“總統應隨時向國會報告聯邦情況，并向國會提出他認為必要和妥善的措施供國會審議。”這里的“聯邦情況”就是如今美國“國情咨文”的憲法依據。然而政府工作報告作為一項重要的憲法制度，在憲法學乃至法學領域，卻甚少關注，學界對政府工作報告多是從報告語言和管理目標的角度來分析，重施政而輕法治是現階段政府工作報告研究的一個短板。

（一）政府工作報告的法理定位

長期以來，政府工作報告沒有一個清晰的法理定位，對于其法律屬性存有疑惑。有的學者將政府工作報告視為施政綱領性質的綜合政策性文本;[1]有的學者將其視為國家政治信息的重要發布渠道;[2]亦有學者從法治視角解釋為兼具施政與監督功能的規范性載體。[3]無論是何種觀點，都有一個基礎的論調——即政府工作報告并不是嚴格意義上的國家法，這也是政府工作報告雖然顯見于公共治理中，但卻長期游離在法學視野之外的重要原因。

法是“使行為服從規則治理的事業”，法學的核心關注是“實在的規范秩序”。[4]從人們日常的直覺來判斷，政府工作報告在中國顯然屬于一種類似于法的實在規則，尤其是在每年三月的全國兩會上，各大媒體爭相報道政府工作報告的落實情況以及國務院各部委領導表態堅決落實政府工作報告的目標這一信息，足以說明政府工作報告起到指引公共治理行為規則的效能。對于此類規范，學術界有人將其稱之為“軟法”，例如翟小波教授認為“軟法”是缺乏“國家法”的拘束力，但卻意圖產生一定的規范效果的成文規范。并將無強制權但卻事實上很權威的公共實體（Quangos）的決議，政府發布的普遍性綱要或意見，要求成員以持續努力來逐步實施的協約等規范性文件納入“軟法”的視野之內。[5]對于軟法有著諸多精到見解的羅豪才教授也曾指出：“作為公域之治的一種基本形態，軟法之治既指向一種規范意義上的制度安排，更是一種涵蓋目標、范圍、主體、方式、責任機制的治理結構和治理模式。”[6]政府工作報告作為公共治理的一種模式，恰好契合羅豪才教授對于軟法治理所定義的范疇。那么政府工作報告是否可以視作是“軟法”？雖然軟法之說以一種開放的機制將國家治理中的非典型法律規范納入到法治視角之下，彌合了諸如政府工作報告此類文件與國家法的裂隙。但對于軟法的定義目前還存在爭議與不明之處，姜明安教授曾指出將非硬法的規則、政策、命令、指示，乃至一些潛規則都歸入軟法，可能會危害法治，“泛軟法主義”應當警惕。相較于軟法這類存有爭議的學術概念，還有學者指出具有全局性、長期性、綜合性等特點的事項，或涉及決策相對人較多，成本或金額較大，對公共利益或公民權利義務影響較深刻的應屬于重大行政決策。[7]政府工作報告作為國家意志的集中體現，其下一年度任務確是一種帶有決策性質的行政計劃，而上一年或五年的成果則可視為對過去決策的一種總結。從行政學和公共管理學的視角來定義，行政決策一般指國家行政機關為履行行政職能，就面臨所要解決的問題，進行目標確定、行動設計和方案抉擇的過程。[8]相較于具體的行政決策，政府工作報告又有其特殊性，主要表現在：其一，相較于一般的行政決策，政府工作報告具有明顯的憲法法律性。是行政機關根據憲法安排為達成行政管理與服務的目標而進行的行政活動，既是法定權力也是法定義務。其二，政府工作報告具有最高的決策性，其以維護公共秩序、滿足公共需求、實現公共利益為根本價值取向。雖然對于重大行政決策這一概念，有學者認為作為邏輯起點的重大行政決策的概念內涵并不清晰，[9]但行政法學概念的不兼容以及合法性審查的薄弱，并不否認行政決策在公共治理過程中的客觀存在。從憲法制度安排上，國務院政府工作報告恰恰處于最高的行政決策位階，雖然從文本表述上，下一年度任務是以一種行政計劃的形式表現出來，但經過人大通過后，上升為一種代表國家意志的政府決策，整個行政機關年度任務應在國務院政府工作報告的決策安排下進行。事實上，近日出臺的《重大行政決策程序暫行條例》第3條對于重大決策事項的定位也從法律規范的角度再次印證①，基于此，本文以為政府工作報告的前半段（工作回顧）應視為憲法制度安排下的施政報告，而后半段（工作任務）可視為一種制定經濟和社會發展等方面重要規劃的重大行政決策。

（二）政府工作報告的法律價值

雖然政府工作報告不具備一般法律意義上的強制力，也不具備法律的典型特征，但并不意味著政府工作報告只是一紙宣誓。②在我國，官員對于政府工作報告落實不到位，或將面臨紀律處分。有部分西方學者將政府施政演講視作是國家政治言論，并不負擔法律責任。這些學者認為由于自由民主言論的內涵容易引發爭議，因此在國家治理的言論中，國家既不是強制性的，也不是壟斷者，它可以促使大多數人去認可所謂的真與善，讓公民在有爭議的環境中有不同的抉擇與判斷。其中Brettschneider指出“由于對政府行動的分歧是合理的，對自由與平等此類問題，公民的理解不需要相同的答案，因此國家政治性的言論不需要承擔法律責任”。[10]與英國的“御座致辭”（Queen's Speech）、美國的“國情咨文”（The State of the Union Address）不同，英美地區的長官施政演說有著謀求連任或者尋求議會及其他國家機關支持的政治動機，而我國的政府工作報告對于行政機關更像是一種“行政命令”，對于政府工作報告的施政目標只有堅決貫徹與落實，并不存在類似西方的“不同理解”。因此作為具有強力規制傾向的政府工作報告，在中國的機構運作與法治實踐中，其兼具三重法律規范的價值。

1.為人大監督提供路徑

我國的國務院政府工作報告自1954年起，在報告正文開始之前一定會有總理代表國務院向人民代表大會匯報，請予審議的開場詞，1992年開始還添加了并請全國政協委員提出建議的表述。這也正是現行《憲法》九十二條“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作”的憲法實施的直接體現。根據《憲法》第三條所規定的民主集中制原則，行政機關受人大監督，其表現為人大及其常委會對政府工作報告的評議。而包括人大在內的所有國家機構還需要受到人民監督，這種監督表現為公民直接參與監督及公民委托人大代表間接參與監督，這也是我國權力監督的雙重意涵。檢視政府工作報告為人大提供了一種行使權力監督的路徑，全國人大通過聽取、審議、批準國務院政府工作報告，實現對行政權力的監督。自1954年國務院的政府工作報告都是經審議并通過的，但地方政府的政府工作報告卻不盡然，例如2003年湖北省南漳縣政府工作報告未獲縣人大常委會通過，然而相比于人們習以為常的高票通過，一次“不通過”更強化了人們對于人大監督職能的信心。對于政府工作報告的審議，我們應以更理性的姿態來看待人大監督的功能與價值，這也是人大踐行法治的職責所在。而對于人大代表的監督，從2016年開始，每年全國兩會期間，國務院辦公廳都派出工作人員，現場旁聽代表委員團組討論情況，記錄、匯總并督促相關部委回應代表委員的意見建議。

2.為法院說理依據提供素材

政府工作報告文本中不僅提及過去之回顧與未來之展望，還有對于現實之確認。最典型的例證就是政府工作報告中的城鎮規劃通常成為法院在審理行政訴訟中房屋征收合法性的重要證明材料與說理素材。截至2020年3月10日，筆者在中國裁判文書網以“政府工作報告”為索引詞，共查詢到2326個案件，絕大多數都是行政征收裁定。對于在征收過程中是否符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條的范圍，政府工作報告的規劃綱要是判斷拆遷行為是否符合公共利益的重要說理素材。由此觀之，研究政府工作報告在訴訟中的法律功能可以更好地幫助我們認識政府工作報告的司法實踐價值。

3.為保障公民權利提供助益

自20世紀50年代始，憲法史發生了由政治立憲向經濟立憲轉型的過程，大量的經濟與社會權利寫入憲法之中。[11]進入新世紀，人們迫切的關注自身所具有憲法賦予的社會經濟權利并要求政府為實現而積極創造條件。德國著名社會法學家尼克拉斯·盧曼認為基本權利必須在一系列的社會關聯性中才能成為現實，特定的制度可以促進基本權利的落實，比如征收制度之于財產權、廣電制度之于言論自由。基本權利的實現依賴于具體的社會政治條件，基本權利的制度化意味著對創造這些具體條件的行為預期。[12]憲法中的基本權利并不是獨立于社會而存在的，其有賴于國家履行一定的政府職能。從基本權利體系化的角度出發，政府工作報告所部署的包括減少失業、精準脫貧、教育發展、住房保障等施政目標都可以對應勞動權、生存權、受教育權、居住權等基本權利。從憲法學國家義務的角度出發，國家有義務提供基本權利實現所需的物質、程序或者服務，而政府工作報告也正是行政機關依法履行國家給付義務的一次集中體現。

二、國務院政府工作報告的文本特征與制度建構

每一年的政府工作報告既是政府公共政策的大綱，也是國家法治建設的濃縮。無論是依法治國還是改革開放，政府工作報告所勾勒的藍圖，都有賴于法律與政策的協同，法治與政治地融合。可以說工作報告所涉及的所有政策實施離不開法治的發展，觀察政府工作報告的政策取向并提煉出背后的法治元素，用法治的視點來對其規范解讀無疑具有現實意義。

（一）從政治化向法治化：國務院政府工作報告文本特征檢視

1954年5月23日，時任國務院總理的周恩來同志代表中央人民政府在第一屆全國人民代表大會第一次會議上向人大作政府工作報告，這也是國務院政府工作報告的開端。①運用現今法治規范的視角去審視，早年的國務院政府工作報告偏向于外交與政治工作，是一份具有政治綱領色彩的宣言書。通過分析熱詞得以直觀地發掘國務院政府工作報告的關注重心：

通過提取國務院政府工作報告關鍵詞不難看出，經過六十五年的發展，如今轉變的更加務實，淡化政治宣言，著重發力經濟建設、民生保障、政府治理。從政治治理向經濟治理的轉變（表一），固然意義深遠，但在依法治國乃至依憲治國的當下，重識和重構政策與法律的關系，需要在“善法良策”的價值取向上尋求政策與法律的一體性。[13]從法治的角度來看，政府工作報告不僅應有政策之維，還應有法治之維，事實上法治建設已經成為國務院政府工作報告不可分割的重要組成部分。如今政府工作報告內容不僅在民生、民權、民主等領域有所涉及，還強化了諸如憲法遵守，黨風廉政等法治政府建設要義與治理創新精神。本文提取改革開放以來（1978-2019）國務院政府工作報告法政工作所涉及的關鍵詞，分別以“憲法”“立法”“行政”“民主”“人權”“法治（法制）”六個關鍵詞索引，前三個詞是政府工作報告常涉及的政法工作內容①，后三個詞是國家法治所必須保障的精神與底線。如何在依憲治國背景下，推動行政法治建設，實現國家民主與人權保障，是國務院政府工作報告政法工作的要義所在。

從關鍵詞提取的數據不難看出，除個別年份（1979年吸取文化大革命的教訓，突出國家民主建設）外，近四十年各部門政法工作在國務院政府工作報告中并沒有明顯的變化，但憲法相較于行政、立法工作同比提及的頻率始終保持低位。2014年9月25日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話時強調：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國。”2018年2月24日，習近平在中共中央政治局第四次集體學習時再次強調：“我國憲法是治國理政的總章程。”國務院政府工作報告作為國家治理的重要章程，如何體現憲法精神，彰顯憲法價值，這是未來各級人民政府工作報告重要的改進方向，也是依憲治國在行政法治中重要的表現路徑。

（二）從宣言化向制度化：國務院政府工作報告的制度建構現狀

“自第二次世界大戰結束以后，隨著經濟發展、科技進步、議會民主的衰落和帕金森定律的作用，‘行政國家（Administrative State）的色彩越來越為明顯。其外部特征表現為行政機構增加，行政職能擴張，行政權力膨脹;同時，具有濃厚裁量因素的行政機關的“政策性決定”（Policy Decisions）也越來越為常見，這些政策性決定不同于一般的行政行為，它們很難被歸類為傳統的事實或者法律問題”。[14]關注作為國家重大決策的國務院政府工作報告不單是從表面文本來觀察，更重要的是關注在起草、修訂、審議等環節形成一系列的制度化過程，不能只聚焦施政結果，而忽略了整個決策產生過程。“現代行政法學不僅應當關注作為行政過程最終結果的合法性，而且還應當將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，對行政過程進行全面、動態的法律規范和控制，這是實質行政法治的要求。”[15]政府工作報告制作的過程，本質上就是一種重大決策的過程，承擔決策政府工作報告內容的主體是誰？報告的內容和范圍由誰規定？對政府工作報告中數據的真實性審議由誰負責？政府工作報告不通過的責任主體是誰？等等這一系列的制度都是研究政府工作報告所不可回避的基礎問題。將政府工作報告的全過程制度化，將政府重大決策納入法治軌道，這對于推動全面建設法治政府無疑有重大的意義。

自本世紀初，為了實現依法行政與法治政府的建設，國務院出臺了一系列的文件以推進行政法治建設，其中《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》第14條明確指出：“健全依法決策機制。完善重大行政決策程序制度，明確決策主體、事項范圍、法定程序、法律責任，規范決策流程，強化決策法定程序的剛性約束。”①，國務院政府工作報告作為一類含有國家重大行政決策的規范性文件，應當契合法治化、科學化、民主化的基本原則，這也是推進法治政府建設的重要舉措。為了在具體的行政問題與實現宏偉的法治理想之間做到運用自如，我們必須訴諸適當的制度安排來全面推進依法行政。[16]在我國，國務院政府工作報告制度的建構及其存在的問題主要集中在以下幾個方面：

1.政府工作報告的報告主體。在中國，政府工作報告制度內所涵蓋的工作報告，從縱向來看，包括國務院和地方各級人民政府的工作報告，從橫向比較，包括綱領性的政府工作報告以及專項工作報告（例如環境工作報告，審計工作報告）。綱領性的政府工作報告，一般是由各級政府工作總負責人來向各級人大做報告，典型就是我們熟知的國務院總理在每年三月兩會期間，向全國人大做國務院政府工作報告。但專項工作報告的主體卻存有不明之處，例如2015年實施的《環境保護法》第二十七條規定：“縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，對發生的重大環境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會報告，依法接受監督。”在法律沒有明文的情況下，專項報告主體從法律邏輯上說應與一般政府工作報告主體保持一致，然而在實踐中往往都是部門負責人代表政府整體進行專項報告。譬如2011年《環境工作報告》由原環保部長周生賢在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議代表政府做工作報告，再如，根據2006年頒布的《中華人民共和國審計法》第四條第一款規定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。”但實踐中審計工作報告是由國家審計署來進行匯報，環保部、審計署等政府部門是否能成為《環境保護法》《審計法》所規定的匯報主體？即便它們有政府委托，那么這種委托是否合乎《憲法》有關政府工作報告的制度設計？這其中還有待于相關法律法規進一步細化并明晰。

2.政府工作報告的制作程序。政府工作報告是人大、人民監督行政權力運作的重要路徑。政府工作報告的內容是否客觀、真實直接影響其法律監督效果與人民對政府行政的評價。從國務院披露的情況來看，目前國務院政府工作報告的起草主要是由國務院研究室的同志來完成，起草后在修改階段，主要包括四個過程，一是由國務院常務會議形成送審稿，二是中共中央政治局常委會會議形成征求意見稿，三是國務院全體會議討論決定征求意見稿，四是向中共中央政治局會議提交形成的送審稿之后再修改。完成上述四個過程，國務院才能提交全國人大。不難看出國務院在提交全國人大之前，也是經過多次修改討論，雖然過程十分審慎，但在信息的披露上，經過各部門的“博弈”也難免有紕漏，這個在地方政府的工作報告內容中就顯得更加直白，比如每年一些地方政府在工作報告中所宣傳的經濟成績——GDP數據，就面臨著數據造假的質疑。2017年兩會上，習近平總書記在遼寧團參加討論時，再三強調切不可數據造假。[17]近兩年，遼寧、天津等地主動揭露統計數據造假的難堪，也在另一個側面警示我們必須建立一套獨立有效的制度，來保證各級政府工作報告以及統計數據的真實性。他山之石，可以攻玉，早在1921年美國國會通過《預算和會計法案》，在國會之下設立獨立的審計機構——獨立于行政部門之外，負責對政府的會計資料進行檢查、監督和審計，并就聯邦政府的運轉情況，向國會提出報告，同時撤銷財政部的主計長和審計官，將這兩項職權全部移交會計總署。[18]反觀我國雖然人大設立了專門的預算工作委員會，且有著《憲法》與《預算法》所授予的最高權威，但事實上全國人大的預算工作委員會的組成人員在人事任命上往往是將國務院財政部的人員調入，難以獨立為人大服務。正是因為人大審計工作中的部分法律關系與人事關系的模糊，使得人大的監督更多的是被動且從屬的，無法很好發揮獨立的審查職能。鑒于此，如何在現有的體制下繼續向現代化的審計體制優化，是下一步值得關注的。

3.政府工作報告中的審議責任。根據《憲法》和《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》中的規定，各級人大常委會可以對本級政府的工作進行監督。在實踐層面，我國人大常委會自1979年第五屆全國人大二次會議上開始聽取和審議“國務院政府工作報告”，迄今已經整整40年。但是審議作為一項有“震懾力”的監督方式，必須輔以相應的處理手段。對于通過的政府工作報告，實踐中一般是采取修改的做法，而對于不通過的政府工作報告無論是中央和地方，事實上都沒有明確其相應的法律責任。在法律和實踐層面必須明晰報告單位不通過所必須面臨的法律責任，這是國家權力得以監督的重要武器。行政部門的工作報告雖然鮮有未通過的情形，但司法機關的工作報告未通過的情況卻時有發生，例如2001年沈陽中級人民法院工作報告未通過，2007年衡陽中級法院政府工作報告未通過，然而結果卻是沈陽人大主席團緊急開會研究并最后作出決定 “閉會后由市人大常委會繼續審議市中級人民法院報告，并將審議結果向下次人大會議報告。”最后未通過的事宜不了了之。這一處理方式足以看出，人大在審議包括行政機關、司法機關工作報告時缺乏強有力的監督手段，《監督法》所賦予的調查權、任免權等監督權力沒有得到有效的運用。推進人大監督的有效運行，明確政府工作報告未通過的法律責任，這是推動法治國家建設的重要基石。

從“一紙宣言”邁向“憲法制度”，我們仍有許多值得繼續優化的空間，從法律規范層面而言，相應的法規不夠明晰、法律監督模糊、法律責任缺失。因此，必須重視法律制度層面的優化，不僅只是看到政府工作報告的文本內容，還應當關注政府工作報告起草、審議、落實的全過程。值得欣喜的是，在政府工作報告施政落實的信息公開上已經有了很大地突破，國務院現在會公布《政府工作報告》的量化指標任務落實情況，這也有助于行政權力的良性運行，但離現代法治化，還需要加入更多的憲法思維與制度設計。

三、國務院政府工作報告的憲法內涵

法國近代啟蒙運動思想家盧梭在社會契約論中指出：“人們讓渡自然權利給國家，國家形成公權力以保護公民個人，國家的權力來源于人民，國家存在的意義就是保護與服務人民。”[19]，這一思想也是現代國家理念的重要標志。在現代公法中以國家與公民之間的義務—權利關系取代近代以來的權力—權利關系的主導地位，明確了國家與公民之間的服務與被服務關系，突出了公民真正的國家主人地位，國家以其承擔的義務為手段去實現公民享有權利的目的，而且該義務的唯一目的是權利。[20]在憲法的視域下，基本權利有兩種主觀權利功能，具體而言分為防御權與受益權，防御權要求國家尊重和容忍不作為，受益權要求國家積極作為以實現公民權利及利益。國家向人民提供各種福利 、幫助和服務的義務， 主要是由行政機關承擔的。行政機關對公民提供給付的這些行為 ，屬于行政活動中“給付行政”的范疇。[21]在我國，各級地方行政機關以政府工作報告的形式涵攝國家對公民應當履行的給付義務，本質上而言應當看作是以實現“權利”為中心的行政決策。換而言之，行政機關在公共管理中保障公民權益、改善民生，事實上完全可以看作是一種實現憲法基本權利的國家義務，譬如2019年政府工作報告中指出：“發展更加公平更有質量的教育，深化教育教學改革。……我們要切實把寶貴的資金用好，努力辦好人民滿意的教育，托起明天的希望。”①辦好國家教育正是落實《憲法》第四十六條：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務，國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”的直接體現。

政府工作報告在報告文本上涵蓋行政管理、法治建設、民生工程、國家制度這四大發展要件，雖然在內容上具備較強的統合力，但不能跳出行政機關行使國家“權力”的框架桎梏，這也是我們讀政府工作報告常感其是一類施政綱領的緣由所在。要想“政府工作報告”更像是“權利宣言”，就需要引入“憲法思維”，從“國家義務”的視角出發，增強憲法對政府工作報告施政的理念指引，用“公民權利”理論代替“國家權力”行使，重新建構《政府工作報告》文本意涵。綜上所述，現行“政府工作報告”法理邏輯立足于包含行政管理與國家意志在內的行政權力實施，而引入“憲法思維”，通過憲法的基本權利功能及國家義務理論，發現政府工作報告中的權利視點，從而使得行政機關更好的樹立國家義務和保障人權的意識，用行政管理的發展來豐富法律和憲法意涵，使其更好的貼近“憲法精神”與“國家使命”。在實踐層面上，《政府工作報告》的行文模式創新并非易事，在匯報內容上既要涵蓋國家治理中的方方面面，又要照顧到人民群眾能易于理解。因此將通俗易懂的行政報告直接轉換為權利化的術語并不是妥善的解決方法，基于此，筆者提出三種方案以期拋磚引玉：

方案一：直接將憲法權利標識在政府工作報告文本。政府工作報告中事關養老、醫療、教育、環境保護等諸多方面都可以直接找到憲法文本的規范基礎，可以一言以概之：“落實了《憲法》XX條有關XX事項的規定。”或是“繼續深化《憲法》XX條所規定的公民權利保護。”，雖然該方法直接體現了“依憲治國”的理念，但該種方法的弊端在于，容易使得本已十分緊湊的匯報文本變得臃腫。

方案二：將政府工作報告的施政成果寫入人權保障白皮書。自1991年以來，國務院新聞辦就開始編纂各類《中國人權事業白皮書》，其中包括《改革開放40年中國人權事業的發展進步》《中國人權法治化保障的新進展》《中國人權事業的發展》等白皮書都涉及到行政法治與公民權利保護的內容，但在白皮書中甚少提到政府工作報告，政府工作報告的內容散見于各類白皮書之中。筆者建議可以編纂專門的《中國政府工作報告人權保障白皮書》，對建國以來政府工作報告的公民權利保護新發展與新動向進行梳理及提煉。

方案三：在政府工作報告的匯報文本后，附上履行憲法職責、保障憲法權利的附錄。添加附錄的優勢在于，既不需要變動現有的政府工作報告文本，又可以在其后對應具體的憲法條文，使其上升至一種“憲法治理”的治理過程，附錄可以一種直觀的圖表展示。

通過將憲法條文與政府工作報告比對，可以非常直觀的看出國務院在履行憲法職責與保障憲法權利方面所做出的努力，也有利于發現現階段政府工作報告對于憲法權利保障的不足之處。譬如《憲法》三十六條規定了宗教信仰自由的權利，而國務院政府工作報告中僅僅只是提到：“我們要全面貫徹黨的宗教工作基本方針，堅持我國宗教的中國化方向，依法管理宗教事務，發揮宗教界人士和信教群眾在促進經濟社會發展中的積極作用。”相較于經濟社會權利，政府工作報告對于政治文化權利的落實還有很大的發揮空間。當然，附錄中還可以添加更多具體的行政法治元素，這有賴于報告起草者的具體安排。政府工作報告無論是以一種政策文本還是憲法制度的面貌呈現在我們面前，其邏輯出發點與落腳點都離不開國家義務與基本權利的憲法范疇。“無論我們對人權的多元敘事有何種質疑或者看法，人權的實證化——尤其在國家、憲法、法律層面人權話語的法治化表達，是個人權利之存在和享有不可或缺的條件”。[22]就其本質而言，政府工作報告不過是國家履行行政給付義務的集中體現，但對于法治政府建設而言，彰顯政府工作報告背后所涵蓋的人大監督、權利保障等憲法價值與功能，強調行政法治具備一種合乎憲法的屬性，以便最終通向“依憲治國”的法治理想。

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責任編輯：楊 煉