《行政處罰法》設定原則新探

劉羚

摘要：《中華人民共和國行政處罰法》已經出臺24年，在中國行政法現代化進程中具有里程碑式的意義，在規范行政處罰領域起了重大作用。《中華人民共和國行政處罰法》有效地規范了行政處罰，為確保各方利益提供了有力的支持。《中華人民共和國行政處罰法》在實踐的過程中，仍然存在一些問題。在分析立法背景及宗旨的基礎上，探討《中華人民共和國行政處罰法》立法原則，并結合實踐過程之中發現的問題提出了解決建議。

關鍵詞：《中華人民共和國行政處罰法》 立法原則 缺陷及解決思路

中圖分類號：D922.1 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）16-0050-02

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）的出臺，有效地改善了行政處罰領域中的“亂”“濫”“軟”等問題，對于規范行政主體行為有著非常積極的作用，也有助于保護公民、法人或者是其他組織的各種合法權益。為了更好地促進《行政處罰法》的完善，需要對《行政處罰法》的設定原則進行更加深入的分析。

一、《行政處罰法》之立法背景及宗旨

《行政處罰法》制定前，在行政處罰領域出現了“亂”“濫”“軟”等問題，具體問題有：首先，行政主體往往大多憑主觀意志做出行政處罰，缺少客觀性和中立性，對做出的行政處罰的類別、主題、懲罰程度主觀任意性非常大。其次，很多行政主體“亂罰”現象很嚴重，當行政相對人（受處罰人）想要咨詢具體處罰原因時，往往不知所云，嚴重降低了政府公信力。再次，行政相對人在收到處罰決定書時，心有冤屈想要申訴卻無路可走，缺乏必要的申訴途徑。最后，沒有監督主體，權力需要關在籠子里，無監督權力就可能會被亂用、濫用，成為腐敗的一大原因。因此，《行政處罰法》第一條規定：“為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。”從中可以看出，處罰法的制定一是為了保護公民合法利益，維護公共秩序;二是為了規范行政主體行政行為，使其用好權力。[1]

二、《行政處罰法》之立法原則

處罰法的基本原則，在本科教學書目《行政法學與行政訴訟法學》馬工程版第二版中已有歸納和解釋，分別為：《行政處罰法》、行政處罰公正公開原則、行政處罰與教育相結合原則、相對人救濟權利保障原則、職能分離原則、一事不再罰原則。《行政處罰法》具有國家法制統一原則、行政主體職權法定越權無效原則、罪罰相當原則、程序正義原則。

1.國家行政法制統一原則

所謂國家法制統一有多個層面解釋，首先，它要求國家在立法上必須統一，包括各種法規規章和其他規范性文件，都不得同國家憲法和法律相抵觸，在整個立法體系上相互協調，和諧一致。[2]國家法制統一還可以體現在各個部門法，民法、刑法和行政法的法制統一也非常重要，相較而言，行政法法制統一顯得更為艱難些。中華人民共和國成立以來到改革開放，基本都是以行政文件、行政命令代替法律法規發揮作用，直到1996年第一部行政法《中華人民共和國處罰法》的出臺，才真正為整個行政法體系打下基礎，這只是一個起點，現實情況是行政法仍以設立規則為主，地方出臺的法規忽視了與上位法的配合，并且很多地方把領導人說的話當作“法”，以此為總綱領、總宗旨、總方向來出臺法規，導致了上下銜接難、基層行政主體不知如何執法如何用法的困境。國家行政法法制統一具體還包括行政法規、地方規章不得突破法律;不得與法律相抵觸;不得作與法律相反的規定等。

2.行政主體職權法定，越權無效原則

簡單來說就是，行政主體不得突破法律給予的權力權限，應該依法而行;沒有處罰權的組織、部門、個人不得做出行政處罰的決定，如《治安管理處罰法》第十五條規定：“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。”“職權法定、越權無效”是依法行政原則的具體體現。如何確立行政權力運行的適當界限，應在立法上嚴格限制實施行政行為、做出行政決定的權力主體的資格。正如上文列舉的處罰法第十五條，該條只是宣告式的規定，擁有行政處罰權的機關在法定范圍內行使，立法者本意是防止權力濫用，但此條就像是只給行政主體劃了一個十分不清晰的邊界。如何才是跨出了權力邊界？如何才是在權力邊界內合理合法做出行政處罰決定？筆者認為，應當更加細化規定，對“濫用行政處罰權和越權做出行政處罰規定”的處罰，嚴格法律責任，才能有效控制現實中的行政處罰的亂用、濫用現象。

3.罪罰相當原則

《行政處罰法》第四條第二款規定：設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度相當。此條表明行政主體經對相應違法事實進行判斷后做出的處罰決定，應與行政相對人違法行為相適應。罪罰相當原則是刑法理論在行政法上的體現。[3]在行政管理領域，現代社會的復雜性、多變性使行政主體擁有更大的自由裁量權，行政主體的自由裁量權一方面可以使行政活動靈活適應現實，但另一方面使行政處罰權的濫用、不適當用及任意用，最終成為侵害行政相對人權益的隱疾。[4]行政法是公民和公權力機關聯系最密切的法律，以《行政處罰法》為例，行政相對人接受的行政處罰必須與法律規定的范圍相一致，受處罰程度與實際被處罰行為的惡劣程度相協調，行政主體的自由裁量權必須緊緊限制在法律中，不能讓處罰決定依行政主體自由裁斷。

4.程序正義原則

在現代法律體系中，程序是維護公民個人權利的保障。程序正義要求行政主體確保做出行政決定的程序符合公平、正義的要求，并還應當使行政相對人感受到整個程序的公平性和合理性。[5]

5.民主、公開原則

1996年頒布的《行政處罰法》，第一次將聽證制度寫入法律，第四十二條規定：行政機關做出責令停產、停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。聽證是行政行為利害關系人參與到行政活動的重要方式之一，具體表現在利害關系人有權參與行政決定的做出、執行的整個過程，對其中各個方面提出意見，保障了當事人的知情權、參與權和表達權。聽證，可以理解為“聽取當事人意見”。它對行政主體的決策過程起到監督作用，讓直接利害方參與，若最終行政決定將會對當事人產生不利后果，聽證制度正是當事人維護自己權益的手段之一，這也是保證行政相對人有效參與行政程序的前提條件，更是民主、公開原則的體現之一。[6]如果相對人在行政程序中無法了解行政決定的做出過程及前因后果，始終無法表達闡述自己的觀點，進行辯論，那么法律的天平將不再平衡，有違二十年前制定《行政處罰法》的初衷。

三、實踐中出現的問題及解決建議

1.行政主體的自由裁量權

在處罰法中，雖然對行政主體的權限做了解釋和規定，但是通過研讀法條我們可以發現，進行處罰決定的為單一主體，處罰的尺度大小都是一單位甚至一人決定，這是自由裁量權過大的一種體現。[7]在實踐中，無第二人或第三方的監管，易產生“私下交易”。用現實生活中的普遍情形舉例，某司機發現路口沒有攝像頭為趕時間闖紅燈，不料被執勤交警發現，按照規定理應罰款200元并且扣除駕駛證六分的處罰。此時，當事人可以打電話拉關系，直接私下交給處罰者50元，讓處罰者不做出處罰。因此，這就要求法律來具體規范或者采用復式處罰主體進行互相監督，對公權力予以控制。對于行政主體自由裁量權的限制，筆者認為可從兩個方面進行討論：一是行政主體行使職權要以法律為準繩，不得超過法律規定。行政主體在做出行政決定的程序上應當法定，經合法程序做出的決定應當有法律依據，符合一般公正、合法、合理要求;二是進行事后監督，可以借鑒對公檢法司機關的監督體系，行政主體經手的、對行政相對人權益有重大影響的應當進行第三方或機關上級的監督復查，對不合法的行政行為予以撤銷，并對主要責任人員進行懲戒。

2.行政拘留無權利主張聽證程序

行政拘留作為一種最為嚴厲的、限制人身自由的行政處罰形式，只有縣級以上公安機關才享有拘留裁決權，并且期限限制在1日以上15日以內。《行政處罰法》第四十二條第二款規定，行政相對人對限制人身自由的行政處罰有異議時，按照《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）有關規定處理。該條成為行政拘留等限制人身自由的行政處罰不適用聽證程序的法律依據。有些學者認為，行政拘留不適用聽證程序的主要原因在于：法律已為行政拘留設計了暫緩執行制度。并且有觀點指出，被處罰當事人或者其近親親屬提供擔保人或繳納保證金的，在申訴或訴訟期間可以暫緩執行。[8]另有觀點認為，根據《治安管理處罰法》第一百零七條：“被處罰人不服行政拘留處罰決定，申請行政復議、提起行政訴訟的，可以向公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請。”此條規定表明，對于行政拘留當事人仍有救濟途徑，只是較為特殊而已。

四、結語

《行政處罰法》的頒布實施，對規范行政機關有效地依法行政、改進和提高行政管理工作、維護社會秩序和公共利益、加強廉政建設、克服官僚主義、消除腐敗、保護公民的合法權益都將起到促進作用。《行政處罰法》的設定原則，是整部《行政處罰法》的基礎，彰顯其立法宗旨，有利于正確實施行政處罰，防止和減少錯誤;也有利于防止執法人員營私舞弊、濫用職權、侵犯公民的合法權利，

參考文獻：

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[3]楊登峰，李晴.行政處罰中比例原則與過罰相當原則的關系之辨[J].交大法學，2017，22（4）：10-22.

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[6]周葉中，周佑勇.憲法學理論體系的反思與重構[J].法學研究，2001（4）：19-31.

[7]鄧國良.論我國行政處罰規定權的立法完善[J].江西社會科學，2008（11）：169-171.

[8]王洪芳.行政拘留不適用聽證程序的主要理由反思[J].社科縱橫（1）：54-57.

責任編輯：楊國棟