林鈞躍：透析“失信懲戒泛化”問題的實質(zhì)，尋求解決之道

失信懲戒泛化現(xiàn)象

近來，社會上反對政府將信用問題泛化的呼聲越來越大，新聞媒體的報道和評論也越來越多。

其實，“信用泛化”“信用機制泛化”和“失信懲戒泛化”所指向的都是一類現(xiàn)象，之所以在呼聲中使用了不同的詞語，是因為發(fā)聲的人群不同。其中，“失信懲戒泛化”是更為貼切和專業(yè)的語言。

什么現(xiàn)象屬于“失信懲戒泛化”現(xiàn)象？

從大量媒體報道上看，我們可以發(fā)現(xiàn)，所有質(zhì)疑都出在對失信個人的懲戒方面，而非是針對失信組織的。實際情況是，質(zhì)疑或反對存在于兩個層面的若干問題：

一是在失信懲戒機制的震懾層面，質(zhì)疑主要包括個人的什么行為可以被認定為是“失信”？什么樣的失信記錄會被列入公示黑名單？

二是在失信懲戒機制的懲罰層面，質(zhì)疑主要包括被列入黑名單的失信被執(zhí)行人會受到什么樣的懲戒？懲戒的牽涉面（深度和廣度）多大？

就具體現(xiàn)象來說，被社會質(zhì)疑的“失信行為”包括過馬路闖紅燈、職工頻繁跳槽、使用軌道交通工具中的不良行為、霸座、做子女的沒能盡孝“常回家看看”、欠繳公用事業(yè)服務(wù)費等等。被質(zhì)疑的“懲戒措施”則包括報考公職、子女入學(xué)（私立學(xué)校和一些大學(xué)）、申請信貸、家教和幼教崗位申請等等。

對此，有媒體和法學(xué)家認為這是將信用泛化的表現(xiàn)，其中有些措施會造成不良的社會后果。他們認為，失信懲戒泛化會將人群劃分成三六九等，帶有歧視性色彩，背離了社會信用體系的正義性本意，誤傷到了部分民眾。

上述關(guān)于失信懲戒泛化的觀點，包括對城市居民誠信分的創(chuàng)新使用的看法，形成了來自多方的質(zhì)疑或反對。

今年7月以來，對于來自社會上的質(zhì)疑聲，中央政府有了回應(yīng)。

在7月25日下午，為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》，國家發(fā)改委和人總行聯(lián)合召開了一個視頻工作會議，對落實市場信用監(jiān)管有關(guān)工作做出抓緊做好的十項“落地”措施的部署。會上提到了“信用建設(shè)要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，須把握好四方面要求”，其中第一個方面的要求就是：“信用手段越管用，越要防止濫用、泛用。”

8月16日，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋在回應(yīng)“信用機制可能會被濫用”的提問時表示，要防止失信“黑名單”認定和實施失信懲戒措施的泛化和擴大化。針對個別地方將不適用于失信懲戒機制的行為納入個人信用記錄的行為，她強調(diào)：“推進社會信用體系建設(shè)要始終堅持依法依規(guī)以及合理適度。”

由此可見，因各地創(chuàng)新失信懲戒措施而出現(xiàn)的“泛化”問題，開始得到中央政府的重視。

？失信懲戒泛化的根源

對于“失信懲戒泛化”問題，盡管社會上出現(xiàn)了不少反對聲，類似于“頻繁跳槽是不是失信行為”的辯論也有過幾次，但是“現(xiàn)象因需求而存在”，不同人群對此問題有著不同的看法。有不少人認為失信懲戒措施創(chuàng)新應(yīng)該鼓勵，持支持態(tài)度的文字也能見諸于報端。

到底是什么原因讓失信懲戒出現(xiàn)了泛化現(xiàn)象？

首先是全社會都對“公共道德重建”的緊迫性和有效性有著強烈的要求和呼聲，社會大眾擔(dān)心社會道德崩塌，呼吁黨政部門負起責(zé)任，采取有效的措施，盡快消滅不文明行為，重建社會道德和商業(yè)倫理。

其次，社會信用體系建設(shè)工作在如火如荼地推進著，城市信用體系和行業(yè)信用體系建設(shè)工作都在強力推進，政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信各領(lǐng)域的政府部門都動了起來。失信懲戒機制是社會信用體系的“核心部件”之一，部際聯(lián)席會議成員單位簽署的《失信聯(lián)合懲戒備忘錄》和“榮成式”居民誠信分的落地實施可以達到“立竿見影”的獎懲效果，讓各城市政府的信用辦看到了強有力的“抓手”。

其三，國家發(fā)改委于2018年初啟動了行業(yè)信用體系建設(shè)，部際聯(lián)席會議成員單位中的政府部門均有建設(shè)工作任務(wù)，各政府成員都對利用社會信用體系來解決其所在領(lǐng)域存在的各類嚴重問題抱有很高的期望，當(dāng)然他們也會進行失信懲戒措施創(chuàng)新。

由此可見，上述三大“動力源”在推動失信懲戒創(chuàng)新的積極性很高，失信懲戒措施創(chuàng)新也都做過合規(guī)性檢查，有一定層級的法律和政策依據(jù)。無怪乎有媒體評論說，地方政府津津樂道于這樣的“影子行政處罰措施”，不夠慎重地出臺失信懲戒創(chuàng)新性“土政策”，解讀社會信用體系建設(shè)相關(guān)政策也存在著隨意性。

？失信懲戒泛化的法理追究

通過簡單分析就可看出，對一些失信懲戒措施創(chuàng)新提出的質(zhì)疑或反對，幾乎都是針對在社會領(lǐng)域進行的誠信建設(shè)的。

最強烈的反對聲來自于法學(xué)界。法學(xué)家們對“失信懲戒泛化”幾乎是齊聲譴責(zé)的。即使是那些被列入部際聯(lián)席會議成員單位《聯(lián)合懲戒備忘錄》的失信懲戒措施，法學(xué)界也多持反對意見，認為其法律依據(jù)不足。法學(xué)界要堅守的一個底線是：“只有全國人大立的法律、國務(wù)院法規(guī)和地方人大立法這三類法律，才是能夠減損失信被執(zhí)行人權(quán)益的法律依據(jù)。”

法學(xué)界發(fā)出的聲音是有道理的，法學(xué)家的訴求是將失信懲戒措施創(chuàng)新納入到法治軌道上運行。因此，城市或行業(yè)信用體系建設(shè)者在做失信懲戒措施創(chuàng)新時應(yīng)該：“首先要準(zhǔn)確定性，信用懲戒不論具體叫什么名字（聯(lián)合懲戒、失信約束、信用分等），它本質(zhì)上是一種權(quán)力，需要關(guān)進制度籠子。凡是能夠?qū)竦臋?quán)利與義務(wù)施加影響的，都應(yīng)屬于權(quán)力的范疇。”

但是，來自法學(xué)界的質(zhì)疑和反對聲雖大，卻也不能否定失信懲戒措施創(chuàng)新的必要性和重要作用。目前，還是有些省市的失信懲戒機制建設(shè)得到了地方人大立法的支撐。關(guān)于不文明或不道德的行為能不能歸類于失信行為的問題，需要有判定失信行為的標(biāo)準(zhǔn)，該有法律依據(jù)。

因此，在全國人大主持的《社會信用法》暫未出臺的情況下，地方法律有條件做出有益的探索，為當(dāng)?shù)氐氖艖徒浯胧﹦?chuàng)新提供法律環(huán)境。

失信懲戒措施創(chuàng)新的利弊及泛化問題解決之道

透過現(xiàn)象看本質(zhì)，為什么一些失信懲戒措施被認為是錯誤地“泛化”了？