當事人既起訴復議不作為又起訴原行政行為時的法律救濟

孫春華　劉妍

案情簡介

2019年3月，被告某行政機關（以下簡稱某機關）對原告某建材廠作出《不予延續采礦權登記決定書》。原告對此不服，于2019年4月向縣政府提出行政復議申請，縣政府受理后在法定期限內未作出處理，原告遂于2019年7月10日以該縣政府為被告向泰安市中級人民法院提起確認縣政府復議不作為行為違法的訴訟。原告又于2019年7月25日以行政機關為被告向我院提起撤銷該行政機關作出《不予延續采礦權登記決定書》的訴訟。2019年9月，泰安市中級人民法院判決被告縣政府復議不作為行為違法并限期履行法定職責。

案件分析

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第三款的規定，復議機關不作為時當事人擁有自主選擇權，既可以起訴原機關的原行為，也可以起訴復議機關的復議不作為。其背后的法理是：復議不作為是一種特別的行政行為，剝奪了當事人一次復議救濟的機會，影響了當事人的訴權。因為原行為和復議不作為均影響了當事人的權利義務，所以在復議不作為的情況下，當事人可以選擇起訴。但為了避免判決結果的沖突，當事人不能同時起訴。具體到本案，當事人同時起訴了原行政行為和復議不作為，如果我院將原行政行為予以撤銷，而中院判決復議機關應當履行復議審理職責，那就尷尬了，原行政行為已被我院撤銷了，復議機關還能審理什么呢？合議庭對不能同時起訴并無異議，爭議的焦點為：對后立案的原行政行為的裁判方式。即本案中，我院此時該如何處理原告對某機關提起的撤銷之訴。對此，合議庭形成兩種意見：

第一種意見認為，應裁定駁回起訴。

理由在于：《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第五十七條規定：“法律、法規未規定行政復議為提起行政訴訟必經程序，公民、法人或其他組織既提起訴訟又申請行政復議的，由先立案的機關管轄;同時立案的，由公民、法人或者其他組織選擇。公民、法人或者其他組織已經申請行政復議，在法定復議期間內又向人民法院提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。”本案中，在具體行政行為作出后，原告提起了行政復議，因復議機關不作為，原告先向中院起訴了復議機關不作為，然后亦向本院起訴原行政行為。原告先向中院起訴復議機關不作為目的是想通過司法的手段判令復議機關履行法定職責，最終通過復議方式救濟其合法權利。根據上述法律規定，既然原告首選了復議方式，又起訴原行政行為就應裁定不予立案;而現已經立案，應裁定駁回起訴。

第二種意見認為，應裁定終結訴訟。

理由在于：《最高人民法院行政法官專業會議紀要（八）》第5條規定了復議機關不予受理決定或程序性駁回復議申請決定的可訴性，指出：“非法定復議前置的，當事人可以起訴復議機關作出的不

予受理決定或駁回復議申請決定，也可以起訴原行政行為。當事人既起訴復議決定又起訴原行政行為的，人民法院應當審理先立案的案件，后立案的案件可裁定終結訴訟。”

筆者同意第二種意見，具體分析如下：

一、裁定終結訴訟并不當然剝奪當事人的上訴權。有人會質疑此種結案方式剝奪了原告上訴的權利，不利于保護公民、法人和其他組織的合法權利，答案是否定的。中院已經受理復議不作為的案件，且會判決復議機關履行法定職責，復議機關履行法定職責不外乎兩種結果，復議維持和復議改變。但不論哪種結果，原告對此不服依然可以起訴，復議維持時，原行政機關和復議機關為共同被告;復議改變時，復議機關為被告;當事人對裁判結果不服的，依然可以上訴。由此，復議機關最終會針對原行政行為進行處理，復議機關作出的該決定也會給予當事人救濟途徑，并未真正剝奪當事人的“上訴權”。

二、裁定終結訴訟能有效避免濫訴，節約司法資源。我們知道，一審“駁回起訴”并不代表案結事了，原告可以通過上訴來救濟其合法權益。在法律已明確規定對復議不作為和原行政行為不能同時起訴的情況下，針對原告所謂的“救濟途徑”，二審法院再次處理結果顯然為駁回原告上訴。二審處理實際已經毫無價值，只能造成二審法院的重復勞動，浪費司法資源。訴訟終結是指在訴訟過程中，因出現某種特殊情形，使得訴訟無法進行或沒有必要繼續進行，受訴法院不再對案件進行審判并以裁定訴訟終結的方式結束訴訟程序的制度。訴訟終結后，此案件就此停止，不能上訴，不能就同一事實、理由重新起訴，高效且避免了濫訴情形，減少了行政訴累。

三、裁定終結訴訟法理依據更充分。《最高人民法院行政法官專業會議紀要（八）》明文規定了復議不作為同時起訴時后立案件的裁判方式。最高院的會議紀要雖然不是司法解釋，不能作為直接的裁判依據進行援引，但是在“本院認為”部分具體分析法律適用的理由時，可以根據會議紀要的相關規定進行說理。對比《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第五十七條，該解釋適用的階段為復議期間又提起訴訟的，而本案已然到了復議因復議不作為引發的行政訴訟階段，時間上并不契合，以此為依據“駁回起訴”的意見，只是法官個人對該解釋的引申、變通，而非明文規定，不能直接援引到本案適用。因此，其借鑒與適用力度相比最高院的會議紀要弱。綜上，裁定終結訴訟更有據可循。

裁判結果

縣政府收到中院判決書后依法對原告的復議申請進行了處理，并作出復議決定：維持被告某行政機關作出的原行政行為。本案裁定終結訴訟。

案例延伸

行政訴訟法雖賦予了當事人自由選擇權，但該自由選擇權要如何行使，相關法律法規并沒有明確具體的操作流程和規范，造成司法實踐中陷入當事人既起訴原行政行為又起訴復議機關不作為的“雙選擇”困境，為防范當事人自由權利濫用引發審判秩序的混亂，有效平衡訴權自治與司法最終裁判之間的利益衡量，可以從以下幾個方面進行規范：

一、當事人要遵循誠信原則。當事人提起行政復議救濟途徑的應當主動在起訴狀事實與理由部分進行闡述說明，由此法院在立案前可以有效對當事人的救濟途徑進行初步了解，發現起訴中存在的問題，通過提出有效方案預防“雙選擇”困境的出現。

二、法院要履行指導與釋明的義務。法院在當事人立案時具有指導與釋明的職責。面對當事人“雙選擇”的困境，在立案階段要進行主動指導和釋明，根據原告具體的訴訟請求或起訴對象指導原告選擇正確法院，減少行政訴累，同時有效避免司法資源的浪費。

三、建議將終結訴訟作為防止濫訴的重要手段。該會議紀要內容為最高院行政法官智慧與經驗的結晶，以后對審判實踐中出現濫訴新情形筆者認為可參照適用。