新時代黨建布局創新與黨內法規制度的體系化

袁超

摘 ?要： 以“黨政體制”為結構基礎和以“治黨-黨治”為軸心過程而形成的“黨是領導一切的”的政治形態是理解當代中國與中國共產黨的事實基礎與理論起點。由此出發，通過解析新時代黨建布局的創新邏輯可見，其突顯出來的以執政“適應”為基礎、邁向領導“自覺”，以“先鋒隊政黨”的主體建設為基礎、堅持并強化“領導黨”的全局統馭是中共作為使命型領導黨之主體理性的外化實踐。以此為主軸才能全面認識到，中央關于黨內法規制度建設的體系化要求蘊含著由“治黨”向“黨治”躍升的戰略內涵，并受到既定戰略規劃之推進情況的直接影響。就現實進展而言，十八大以來的黨內法規制度建設在筑牢基礎、完整齊備、質量效能、先行先試等四大方面實現了累進式發展。

關鍵詞： 中國共產黨;新時代黨建布局;黨內法規制度;體系化;使命型政黨

黨的十九屆四中全會強調，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量”。該論斷再次明確了“黨的領導”是中國“政黨治理”的本質內涵，其歷經71年而不變，并形成了獨具中國特色的“黨政體制”與“黨治”歷程①。欲達“黨治”，先須“治黨”，因此黨建布局的科學性及其質量效能就成了關鍵變量。

黨的十九大報告明確了新時代黨的建設總要求，這是黨基于時局變化判斷而做出的對十七大以來所確立的由思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設構成的“五位一體”②黨建布局的應對性調整，新部署的政治建設、紀律建設和新調整的反腐敗斗爭工作不僅是問題導向的鮮明體現，更是馬克思主義政黨特性與制度治黨理念的外化實踐;為了形成依規治黨的制度支撐，中國共產黨在不斷推進黨內法規制度建設，十八大以來中央已出臺兩部關于黨內法規制定工作的五年規劃，十八屆四中全會將黨內法規體系納入“中國特色社會主義法治體系”范疇，十九大進一步提出要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”，十九屆四中全會則再次強調要“加快形成完善的黨內法規體系”，明確傳達出黨內法規制度的體系化建設是促成黨的各項建設聯動發力、增強黨的建設整體質量、提升黨的領導效能的具有全局意義的重要制度手段。

然而，從黨的領導到黨的建設布局，再到黨內法規制度的體系化構建，它們之間互聯關系的戰略指向、結構意涵及實踐成效都不止于“治黨”意義。無論是宏觀層面的黨建布局調整、中觀層面的黨內法規制度體系化要求，還是微觀層面的法規清理或重修，都不能僅僅被解釋為新一輪政黨適應性行為的集中體現，因為：西方政黨適應性理論往往局限于解釋政黨面對組織生存問題而產生的應激性行為，且相對初階;然而，中國共產黨提出的超越于單純問題導向的廣涵政黨發展及至國家社會治理的全局性戰略規劃，是其從執政“適應”躍升為領導“自覺”、以“治黨”達致“黨治”的體現;這已然超越了政黨適應性范疇，甚至直接對既有的政黨概念和政黨類型學構成挑戰。“治黨-黨治”是中國政治運行的軸心邏輯，因而也是理解黨建布局體系革新與黨內法規制度建設體系化要求之深層內涵的核心視角，本文嘗試對此做一些學理探討，并輔以適當的政黨知識論更新。

一、新時代黨建布局創新的結構意涵與戰略指向

自1997年黨的十五大提出“從思想上、組織上、作風上全面加強黨的建設”以來，黨的建設內涵和布局也隨時代之變化而進行著適應性調整。無論是十六大新提出的“把制度建設貫穿其中”、十七大新提出的“反腐倡廉建設”，還是十八大新做出的關于“制度建設”與“反腐倡廉建設”表述次序的調整，都集中反映了執政黨在特定時期需要具體解決的問題及其回應性的頂層設計。如果說從十五大到十八大，黨建布局的變化更注重過程意義上的“體系更新”，那么十九大提出的“新時代黨的建設總要求”則意在實現結構意義上的“體系革新”，這不僅是執政黨建設科學化的體現，更標志著黨在政治上愈發成熟穩健，突顯出中國政黨政治發展的比較政治學意義。

體系革新的結構意涵存在相互關聯的兩個方面：一是從黨的建設內部構建來看，十九大以來對黨的建設內容布局進行的調整是黨對十八大以來執政經驗教訓的實踐總結與黨對執政環境變化的主動適應相結合的結果，其變革程度反映了黨在復雜執政環境中的組織彈性，是黨作為主體力量在國家建設過程中愈發政治成熟的重要體現;另一是從黨的建設外部效用來看，作為一個整體的黨的建設，透過體系革新，確保黨的全面領導能夠在全局性的國家-社會治理中更好地發揮結構支撐作用，是黨作為領導力量在領導國家建設過程中愈發主動統馭全局的關鍵表現。從邏輯次序上看，前者是后者的事實基礎，后者是前者的邏輯延伸;前者是業已成型的政黨行為，后者是關于前置性政黨行為的戰略預期，二者持續存在動態的呼應關系;之所以強調“戰略”，是因為此“預期”并非隨意設定，而是黨根據其在國家-社會關系中所處的位置、在歷時性政治實踐中積累的經驗教訓、在（領導國家進行的）橫向政治力量博弈中形成的視野格局來主動謀定的。

具體地，先由新時代黨建布局的內部構建問題論起。從黨建思想的發展史來看，自毛澤東將黨的建設界定為思想建設、組織建設與作風建設等三大基本格局以來，這“三大建設”便一直沿用至今，成為黨的建設布局中始終不變的基本構成。直至黨的十八大，雖然黨的建設內容和布局新增了反腐倡廉建設和制度建設，但主要還只是根據問題導向做出的適時應對，因此總體上并沒有超越“增量發展”和“體系更新”的范疇。對于十九大提出的新時代黨的建設總要求，有學者將其內容布局概括為“5+1+1”，并就此變化提出若干觀察：（1）從與“全面加強黨的領導”“四個偉大”的關系中來定位、規劃與部署新時代黨的建設，這一層實際上與前文提及的“黨的建設的外部效用”相呼應，下文將詳細探討;（2）將“反腐倡廉建設”移出黨的建設基本內容，一方面因為反腐敗屬于斗爭范疇、是加強黨建的基本條件，另一方面因為廉政建設本應屬于國家建設的基本范疇。從后續發展也可以看出，該調整與黨和國家機構改革是前后相聯的;（3）就“把制度建設貫穿其中”而言，從民主集中制、黨的代表大會制度、黨的領導制度、黨內法規制度等根本制度或基本制度，到選人用人、黨紀處分、黨內監督等中觀制度機制，再到“三會一課”等具體制度，無不是黨的具體建設的重要保障，特別是新增加的紀律建設更需要依靠系統性的黨內法規制度來保障和執行;（4）將政治建設置于黨的建設的統領地位，其核心要義是要求黨員領導干部“講政治”，首要任務即“保證全黨服從中央，堅持黨中央權威和集中統一領導”，確保黨內務必要做到政治團結。③以上是關于十九大黨建布局內部構建之“新”的基礎性觀察，也是事實性觀察。

接著，再論新時代黨建布局的外部效用問題，用前文業已概念化的表述，即“關于前置性政黨行為的戰略預期”問題。概念化的目的不僅在于提煉體系革新之學理意義，還在于更深刻地理解其戰略指向。按此思路，可發現以下兩大值得重點關注并予以闡明的組織發展“跡象”。

第一，以執政“適應”為基礎，邁向領導“自覺”。前文已經提及，我們可將黨建布局的體系革新視為政黨適應性的集中體現，但又不僅限于此，應該從何理解其對政黨適應性理論的超越意義？關于政黨適應性問題的經典研究往往都以“組織”為邏輯起點進行展開，比如塞繆爾·亨廷頓（Samuel P. Huntington）將組織的適應性定義為“適應環境挑戰的能力和存活能力”，組織制度化程度越高、組織適應性就越強，那么政黨制度化程度越高、政黨適應性則越強④;安格魯·帕尼比昂科（Angelo Panebianco）從組織和權力兩個維度觀察政黨，強調外部環境對政黨適應性的主導性影響，認為大多數情況下政黨組織是受到外部環境影響而誘發內部變革的⑤;威爾遜（F. L. Wilson）將政黨領袖視為政黨變革的關鍵變量⑥;羅伯特·哈默爾（Robert Harmel）和肯尼斯·瓊達（Kenneth Janda）建構的政黨變革理論模型將政黨領袖的更替、黨內支配性派別的變換和外部因素的沖擊列為三大變量，并認為政黨領袖的更替是最為顯著的影響變量⑦;等等。關于政黨適應性問題的研究成果汗牛充棟⑧，西方學者亦將這套理論照搬來分析中國共產黨，頗具代表性的就是沈大偉（David L. Shambaugh）的《中國共產黨：收縮與調適》，其核心關注即“中國共產黨所實施的改革是否足以使其永葆執政地位”，認為中國共產黨通過“改革-調整-再改革-再調整……”并始終保持調適性和靈活性才能鞏固執政地位⑨。

然而，無論是“適應外部環境變化需求”“適應內部組織運轉需求”甚或“內外適應相結合”，既有理論幾乎都首先建立在政黨組織的“生存假設”之上，即政黨是出于對其組織生存（包涵組織存續和執政保持兩種可能情景）的終極擔憂而（主動或被動）選擇自我變革的⑩。“生存假設”的邏輯前提是西方世界對政黨組織的界定，其在國家和社會關系譜系上的結構性位置坐落在市民社會之中，政黨首先是社會組織，它從來不是、也不可能是國家機器的組成部分，“政黨在社會中”;無需贅言，便可發現這與我們中國人關于“政黨在國家中”的體驗是存在較大差異的，更不同的是，我們的政黨不僅部分進入國家機構，還同時在國家機構之外保持自身的相對獨立性，從而形成兩套互相重疊但又不完全重合的官僚等級組織;相比之下，即便中西方政黨仍然存在組織功能的相似性，但再將西方意義上的政黨理論生搬硬套來解釋中國共產黨就難避“張冠李戴”之嫌了。毋庸置疑，中國共產黨自成為執政黨以來也的確不斷經歷著普遍意義上的政黨適應，但其本質不同在于：作為以政治性為首要屬性的組織，合法化的長期執政地位和建政以來的歷史功績在事實上將組織理性中的“生存擔憂”逐漸轉化為“發展關切”，即黨的十九大以來，中共在其關于黨、國家與社會甚至中國與世界的關系的認識論中所首要考量的不單純是“如何鞏固執政地位”，更包含在領導實現國家治理能力與治理體系現代化的過程中“如何為中華民族謀復興”;中共的核心關切已然超越政黨命運本身，而與中華民族、中國的發展自覺勾連，形成了超越工具型政黨而融使命與責任于一體的“使命型政黨”;以“執政”為基、圍繞“使命”而探索形成的“黨治”歷程，始終堅持并不斷強化“黨的領導”這一結構性要求，這亦是十九屆四中全會突出強調“堅持和完善黨的領導制度體系”之深層史論基礎;同時，還要跳出政黨適應性理論的框架，才能把握住中共組織理性從“生存擔憂”到“發展關切”、以執政“適應”為基礎而邁向領導“自覺”的重要變化。

第二，以“先鋒隊政黨”的主體建設為基礎，堅持并強化“領導黨”的全局統馭。中共組織理性的變化展現了它的政治成熟。根據黨的十九大精神，新時代黨建布局的“體系革新”蘊含著重點提升黨的建設質量的實踐目標與通過強化“先鋒隊政黨”的主體建設、鍛造“領導黨”的統馭能力來堅持和加強黨的全面領導的戰略指向。基于領導“自覺”而形構的政黨治理究竟有何特殊？有學者指出：“中國共產黨的自我治理固然有著同一般政黨治理相近的方面，但是更為重要的則是超出一般政黨治理的特殊方面，集中而言就是全面從嚴治黨。全面從嚴治黨的核心內容就是遵照中國共產黨的性質進行治理，或者說就是按照先鋒隊的標準進行政黨治理，從而實現中國共產黨永葆先進性的目的。”強化“先鋒隊政黨”的主體建設是中共政黨治理的第一大戰略指向，習總書記講“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變”，在“兩個不變”和競爭日漸激烈的國際環境中，“以集中統一的組織形態和全面主導國家社會的一黨執政體制為特征的先鋒隊類型的政黨模式仍然是中國的不二選擇”;從這個意義上看，強調處于黨的建設統領地位的政治建設以及由黨紀處分條例等重要黨內法規制度支撐的紀律建設，都是為確保先鋒隊政黨的政治性、先進性和純潔性而做出的關鍵部署。在此基礎上，鍛造“領導黨”的全局統馭能力則是中共政黨治理的最核心戰略指向，十九大黨建體系革新的著力點就在于政治建設同時服務于確保黨內政治團結與加強黨的全面領導，政治建設不僅統領各大建設，各大建設又反過來支撐政治建設;這種圍繞“講政治”而構建起來的黨建體系及政黨治理模式，歷史性地跳出了一切自詡道德高地的西方意識形態與政治理論，開始對政黨組織、政黨政治形態進行根基性重構，再次展示了中共的政治成熟。

從黨的建設內部重構到體系革新的戰略預期，以執政“適應”為基礎、邁向領導“自覺”，以“先鋒隊政黨”的主體建設為基礎、堅持并強化“領導黨”的全局統馭，它們共同展現了中國共產黨作為使命型領導黨的主體理性，即“政黨在領導和參與國家建設的過程中，不斷提升自己的理論認識和實踐認識，不斷創新領導方式和執政方式，不斷發展執政模式和執政績效，進而體現出的將發展目標與實現方式相結合、將目的與手段相結合、將執政與發展相結合、將主體與客體相結合的能力”;并且，中共的主體理性還在不斷生發，因為中共在國家-社會關系中有著長期不變的特殊位置，即制度化、長期性地實現了政黨與國家的緊密融合，不存在政黨輪替現象、不存在黨政分離問題，黨在國家之中、黨和政府共同分享國家的公權力。

第三，黨內法規制度體系化構建的戰略躍升，起始于黨的建設而深化于黨領導下的國家治理，并最終統一于政黨治理與國家治理的主導型互動結構之中。有前文關于黨建布局體系革新的詳細闡釋作為基礎，再探討黨內法規制度體系化構建的戰略躍升意義就更易言明了。前文提及，中共在國家與社會關系之中所處的位置以及由此生發而出的主體理性是理解黨與黨的建設布局的關鍵;簡化來看，一個基本判斷是，在中國語境下的政黨治理與國家治理主導型互動結構中，黨建層面的工作部署都具有直接支撐民族復興、國家崛起的跨越性職能，都是在整個黨領導國家治理的過程中實現戰略躍升的。就黨內法規制度建設而言，《建設意見》中的表述既是事實指導也是邏輯證明：“加強黨內法規制度建設，是全面從嚴治黨、依規治黨的必然要求，是建設中國特色社會主義法治體系的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障，事關黨長期執政和國家長治久安。”從其戰略躍升的事件節點來看，兩次重大改革具有關鍵意義：一是繼黨的十八大提出“全面依法治國”的重大方略之后，十八屆四中全會進一步提出“中國特色社會主義法治體系”，該體系將“完善的黨內法規體系”納入布局，并將其視為與“完善的法律規范體系”等并駕齊驅的“五大基石”之一;“法治”的核心要義之一是制度與規則之治，將黨內法規制度建設作為當代中國特色社會主義法治建設的重要環節，既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。二是十八屆六中全會開啟的新一輪國家監察體制改革，特別是在2018年初全國人大通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監察法》之后的改革實踐中，這場從“政黨反腐”轉為“黨統一領導下的國家反腐”的關鍵性改革，把政黨治理與國家治理的主導型互動結構再次推向歷史的前臺。在本輪國家監察體制改革的背后，貫通始終的實際上是從黨紀處分條例重修頒行（2016年）以來就一直備受關注的黨規與國法銜接的問題;此輪改革雖聚焦在反腐敗斗爭的層面，但為此而緊鑼密鼓推進的黨規與國法銜接、紀委與監察委合署辦公都已經超越反腐敗工作本身的格局，任何一項對紀律建設進行具體落實的黨內法規同時也會在法理上與國家反腐敗專門法對接，任何一次基于黨內法規對黨員領導干部進行規范的政黨行為也都可能同時并作一次基于國家監察法對公職人員進行規范的國家行為;當然，高度融合式的合署辦公除了具體執法層面的“規法銜接”之外，還涉及黨的組織法規制度、領導法規制度、自身建設法規制度、監督保障法規制度等與相關國家法律的銜接。這些都是決定黨內法規制度體系化構建勢將實現戰略躍升的結構化動因。

三、黨內法規制度體系化構建的現實進展

綜合前文分析，“治黨”在黨政體制與國家治理這一復合結構中的戰略定位已經非常清晰，若要進一步實現十九屆四中全會強調的“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”，即完成本文語境中的從“治黨”到“黨治”的過程，則仍需按照戰略規劃扎實推進政治實踐。從本文的研究對象來看，黨內法規制度體系化構建的現實推進直接影響著“治黨-黨治”的過程效能。結合黨中央相關精神與十八大以來黨內法規制度建設的探索實踐，可嘗試依循筑牢基礎、完整齊備、質量效能、先行先試這四個目標維度來進行探討。

第一，“筑牢基礎”——謀定、筑牢中央黨內法規制度體系的“四梁八柱”。《建設意見》首次明確提出“黨內法規制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體”，并強調要“完善以‘1+4為基本框架的黨內法規制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊”。可見，縱向維度的中央黨內法規-部門和地方黨內法規與橫向維度的“1+4”框架構成了當代中共黨內法規制度體系的“四梁八柱”，并就此確定了黨內法規制度體系化構建的內容布局與發展方向;更具國家治理意義的是，有關黨的領導法規制度的制定與完善將成為“黨是領導一切的”具體制度保障和實現方式。雖然黨內法規制定工作的第二個五年規劃已正在施行中，但當前中央黨內法規的制定工作仍然存在較為明顯的不平衡，尤其體現在：一是在黨的組織法規制度方面，“現行黨內法規涵蓋地方委員會、工作機關、基層黨組織等方面的內容，黨的中央委員會、黨的紀律檢查委員會、黨的各級代表大會、派出機關等黨的組織條例亟待補充”;二是在黨的領導法規制度方面，黨領導人大、政府和群團等工作方面的主干法規尤為缺乏，出自中共中央辦公廳法規局的文件匯編顯示，依次僅存2或3部與上述工作相關的“意見”形式的規范性文件;三是在黨的監督保障法規制度方面，雖近幾年在黨內監督、巡視、問責等方面的法規制度建設上頗有建樹，但一些在實踐中急需具體化的黨內法規還沒有制定出臺，如具體到與權力能否規范運行高度相關的一把手監督問題。

第二，“完整齊備”——有序地完善中央黨內法規的配套工作。除“四梁八柱”以外，黨內法規制度的體系化建構還需要做好與主干法規之間完整齊備的配套法規制度制定工作，即通過制定頒行規則、規定、辦法、細則等形式來保障主干法規的具體執行;也可將此看作是理順并優化黨內法規的內在結構關系。從這個角度出發，有兩大維度值得特別關注：一是準則條例與規則規定辦法細則之間的匹配維度，其匹配程度之高低直接決定了居于上位的準則條例是否能夠順利落地執行，因為規則規定辦法細則是對黨的某一方面重要工作或事項作出的具體規定;比如2017年頒行的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》是原則性的、帶有宏大敘事風格的基本規定，其中提出了全面規范黨內政治生活的14個方面，從加強理想信念教育到加強制度建設，從嚴明政治規矩與政治紀律到堅持正確選人用人導向，每一個方面都需要更具體的下位黨內法規予以配套執行;又如問責條例，前一版本于2016年7月8日起施行、最新修訂版于2019年9月1日起施行，雖然先行條例對2016年版進行了增減、細化和補充，但具體到特定的問責實踐，則需要更具操作性的規定規則辦法細則來進行指導，目前這方面仍然存在較大實踐空間。二是黨內法規制定頒行的現實需要及其與黨的理論體系結合的維度，正如前文所述，開啟黨內法規制度的全面體系化構建的直接動因是黨中央關于時下執政難題的重要研判，這決定了十八大以來黨內法規制度的制定與規劃都具有極強的問題導向，因而也呈現出“急用先立”的特點;適應一些黨的建設的迫切現實需求的確能夠保證黨內法規的及時性、針對性和有效性，比如廉潔自律準則、黨紀處分條例、黨內監督條例、巡視工作條例、問責條例、選任條例等的及時制定或修訂頒行;然而，黨內法規的“急用先立”也應該充分考慮其在黨的理論體系和黨內法規整體框架中的定位問題，“如干部工作的條例是非常需要的，但是應該定位于整體的干部工作，而不是僅僅關注于干部選拔任用，這就會使干部管理的其他工作在黨內法規體系中難以定位，造成工作體系的鏈條斷裂或重復”。因此，在實現黨內法規體系完整齊備目標的過程中，還需充分考慮其內部結構關系的科學化問題。

第三，“質量效能”——確保每項黨內法規制度都“立得住、行得通、管得了”。《建設意見》強調，“制定黨內法規制度必須牢牢抓住質量這個關鍵，方向要正確、內容要科學、程序要規范，保證每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了”，明確顯示出了黨內法規制度體系化構建在搭好“四梁八柱”、實現“完善齊備”過程中的進階要求——制度是拿來用的，有效性是制度的核心功能。從制度成本的分析視角來看，黨內法規制度設計不科學和實施不到位是導致制度成本增加，黨內法規制度效能降低的重要因素。可見，黨內法規制度的質量與效能存在著緊密關聯甚或因果關系，在一定條件下，高質量也能實現高效能。除了在具體黨內法規制度的體系布局規劃和內容條文制定上下功夫之外，還需對以下三項制度予以完善：一是備案審查制度，加強備黨內法規的備案審查能力，有利于確保黨內法規的合法性與合理性。在2013年頒行《備案規定》之后，中央又于2015年7月印發《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》，“建立分工負責、雙重備案聯動、移交處理和提議審查、征求意見、會商協調、信息共享等機制，推動形成了互聯互通互動的審查銜接聯動工作格局”。然而，當前黨內法規的備案審查仍然存在著“‘重備案，輕審查，且存在審查體系的‘一元性和審查方式的‘一維性等兩個嚴重弊端”。2019年8月30日，中共中央政治局召開會議審議了《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，新備案審查規定與執行責任制規定的頒行勢必會對現狀帶來改善，有待后續觀察。二是聯席會議制度，該制度“有利于在黨內法規制定過程中加強溝通，形成合力，集中化解黨內法規制定中遇到的難題，提升黨內法規制定水平”。2015年8月，中央批準建立中央黨內法規工作聯席會議制度，搭建一個統一、權威、高效的跨部門會商協作機制，有利于統籌推進中央黨內法規建設各項工作，匯聚各方面智慧和力量，提高黨內法規制定質量，推動黨內法規的實施和執行;聯席會議制度主要負責研究中央黨內法規制定工作規劃和年度工作計劃、統籌協調綜合性中央黨內法規制定工作、推動已出臺中央黨內法規的貫徹實施等。三是清理制度，適時執行清理能夠同時保障具體黨內法規的時效性與黨內法規體系內在結構關系的科學性，應建立黨內法規制度清理的長效機制，并著力提升清理工作的標準化程度，相關內容已在前文進行討論，不再贅述。

第四，“先行先試”——適時創新并完善地方黨內法規。1978年12月13日，鄧小平同志在中共中央工作會議閉幕會上提出：“在全國統一方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區、一個行業做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進行這種試驗。”這種“先行先試”或稱“試點”思維，與我國的黨政體制及決策執行機制相適應，成為改革開放以來支撐黨和國家在各個領域實現成功發展的重要方法論。有學者將其概括為“試點政治”，即指“在推進有關公共政策或者相關的制度中，在現有已知的條件下，對政策推行和新制度實施的后果缺乏了解，從而選擇不同的地點或者在不同的范圍內進行試點、試驗，等到積累了一定的經驗，或者實施的條件基本具備后進行全面推廣”，它具有“摸著石頭過河”的漸進性、“改革開放膽子要大一些”的變通性與借助試點消除不確定性等三大特征，實實在在地提升了黨和國家的改革發展效能。考慮到黨和國家內部各項事務的多元性與復雜性，黨內法規制度建設實踐也需要開展“先行先試”工作;在《制定條例》將“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委”規定為黨內法規制定主體的基礎上，《建設意見》又提出“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”;2017 年 5月，中共中央決定在沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等七個省會城市和副省級城市正式啟動為期一年的黨內法規制定試點工作，截至2018年8月20日，武漢市委、福州市委、南寧市委、深圳市委等合計出臺10 部黨內法規。正如習總書記指出黨內法規體系化建設應做到“前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成”，黨內法規制度體系的“1+4”框架不僅具有《建設意見》賦予的橫向意義，還應具有縱向意義，即“指黨內法規制度體系在位階上呈現為金字塔形的等級結構，‘1就是黨章，居于制度金字塔頂端，‘4自上而下依次為黨中央制定的其他黨內法規制度、中央部委制定的黨內法規制度、省級地方黨委制定的黨內法規制度、副省級城市和省會城市黨委制定的有關黨內法規制度”。黨內法規制定的“試點”工作實踐與其制定主體擴容的工作實踐相同步，實際上共同推進了黨內法規制度的體系化構建。

四、結 ?語

作為制度治黨的重要形式載體，盡管十八大以來的黨內法規制度建設實現了累進式發展，但其體系化構建是一項永不停歇的工程，仍需不斷依循四大目標維度扎實推進，如此，才能確保黨內法規始終發揮著科學的治黨效能。然而，如本文所論，無論是黨建新布局還是黨內法規制度建設，對其進行理解分析的限度都不能只停留在“治黨”層面，還需延展至“黨治”層面，應深入到黨領導中國特色社會主義事業建設的結構與過程當中。基于前文關于中國共產黨主體理性的引述，甚至可以說，從“治黨”到“黨治”并實現二者高度、科學的融合才是從黨內法規制度體系化構建到黨的建設再到黨的領導的政治使命。因而，對于任何一項黨中央關于黨的建設以及黨內法規制度建設的改革舉措，都需要形成一套從戰略意涵到實踐路徑的分析，并且應該同時注重知識論意義上的學理概括與話語創新。

注釋：

① 第一，“政黨治理”強調以政黨為主導，在以國家、社會、政黨（執政黨）內為場域的三元活動空間，多元主體共同參與治理的理性化過程;我國的政黨治理強調以“黨的全面領導”為本質特征。參見羅峰：《轉型期中國的政黨治理：生成、資源與框架》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第5期。第二，“黨政體制”是對中國政治經驗現實的歸納，是關于黨的組織與政府組織復合關系的概括，其核心在于呈現：就組織屬性而言，政黨組織的邏輯與政府組織的邏輯本是不同的，但作為一個復合體，黨政體制既超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯。參見景躍進、陳明明、肖濱主編：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社，2016年，第4-8頁。第三，“黨治”是對中國共產黨領導下的中國現代國家建設的學術概括，它不僅包含一般意義上政黨治理國家社會的過程性意涵，更強調中國語境下“黨對國家和社會生活進行全方位領導”這一結構性內核。參見陳明明：《雙重邏輯交互作用中的黨治與法治》，《學術月刊》2019年第1期。

② 在黨的十八大報告中，黨的建設五大方面沒有變化，但排序發生了變化，即在文字表述上將“制度建設”與“反腐倡廉建設”進行了前后調換。

③ 本文在引用時做出了適當取舍與調整，原論述請參見劉紅凜：《新時代黨的建設總要求的五大新意與理論分析》，《理論探討》2018年第3期。

④ [美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社，2008年，第10-19頁。

⑤ [意]安格魯·帕尼比昂科：《政黨：組織與權力》，周建勇譯，上海人民出版社，2013年。

⑥ Peter H. Merkl， Western Party Systems. New York： Free Press，1980， pp.542-544.

⑦ 張小勁：《關于政黨組織嬗變問題的研究：綜述與評價》，《歐洲》2002年第4期。

⑧ 相關西方政黨適應性問題研究述評，可參見聶平平、武建強：《西方政黨適應性問題理論述評》，《新視野》2010年第4期。

⑨ [美]沈大偉：《中國共產黨：收縮與調適》，呂增奎等譯，北京：中央編譯出版社，2012年。

⑩ 盡管在狄忠蒲（Bruce Dickson）的政黨適應性分類中，效能型適應（efficient adaptation）帶有一定的“政黨發展”取向，但根本上還是認為政黨適應性是政黨在不犧牲既有政權體制的前提下，謀求生存的一種改革途徑。參見Bruce J. Dickson， Democratization in China and Taiwan： the Adaptability of Leninist Parties. Oxford： Clarendon Press， 1997.

有關國家與社會關系、政黨在國家-社會關系中的位置等最新理論研究成果，參見景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關系范疇的反思與重構》，《探索與爭鳴》2019年第8期。

有學者從性質、作用、角色、地位、使命和責任六大維度闡釋了中西方政黨的不同，并提出“使命型政黨”、“使命-責任體制”政治形態的概念，詳見唐亞林：《使命—責任體制：中國共產黨新型政治形態建構論綱》，《南京社會科學》2017年第7期。

汪仕凱：《先鋒隊政黨的治理邏輯：全面從嚴治黨的理論透視》，《政治學研究》2017年第1期。

陳明明：《新時代的政黨建設：戰略目標與行動邏輯》，《治理研究》2018年第1期。

唐亞林：《從黨建國體制到黨治國體制再到黨興國體制：中國共產黨治國理政新型體制的建構》，《行政論壇》2017年第5期。

景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關系范疇的反思與重構》，《探索與爭鳴》2019年第8期。

類似觀點可參見劉苑冬：《中國共產黨黨內法規的歷史變遷研究——以歷史制度主義為分析視角》，華中師范大學政治學研究院碩士學位論文，2016年5月。

中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年，第101、5頁。

《十八大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社，2014年，第310、81頁。

習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，新華網：http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/08/c_1112740663.htm，2014年10月8日。

2019年8月30日，中共中央政治局召開會議，審議了《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》。9月15日，三部黨內法規全文正式對外公布。

此觀點來自中央社會主義學院教授甄小英，參見《立體式全方位扎緊制度的籠子——透視中央黨內法規制定工作首個五年規劃綱要》，《人民日報》2013年11月28日，第11版。

谷志軍：《標準化理論視角下的黨內法規清理研究》，《黨政研究》2019年第4期。

《中央黨內法規和規范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日報》2014年11月18日，第4版。

《中共中央完成黨內法規和規范性文件第二次集中清理工作》，新華網：http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-04/11/c_1124352198.htm，2019年4月11日。

楊云成、張希賢：《構建黨內法規體系的三項任務》，《理論探索》2015年第1期。

《中共中央印發〈關于加強黨內法規制度建設的意見〉》，《人民日報》2017年6月26日，第1版。

《五大基石構筑國家法治體系》，《人民日報》2014年10月24日，第2版。

周葉中：《關于中國共產黨黨內法規體系化的思考》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017年第5期。

詳細條目可參見中共中央辦公廳法規局編：《中央黨內法規和規范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》（上下兩冊），法律出版社，2017年。

韓強、趙延勇：《論加強新時代黨內法規體系建設》，《中共杭州市委黨校學報》2019年第3期。

張曉芳：《制度成本視域下黨內法規效能提升探賾》，《理論導刊》2019年第4期。

李忠：《黨內法規建設研究》，中國社會科學出版社，2015年，第90頁。

胡肖華、聶辛東：《論黨內法規二元雙維備案審查機制的建構》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2017年第1期。

李國梁：《論黨內法規制定體制的發展與完善》，《探索》2019年第1期。

《中央黨內法規工作聯席會議制度建立》，新華網：http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-08/24/c_1116355421.htm，2015年8月24日。

《鄧小平文選（第二卷）》，人民出版社，2001年，第150頁。

沈士光：《“試點政治”為改革探路》，《學習時報》2011年5月30日，第5版。

李斌雄、王榮：《中國共產黨黨內法規制定試點工作的緣由、關鍵及其規范》，《學習與實踐》2018年第10期。

《習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）》，學習出版社、人民出版社，2016年，第117頁。

宋功德：《黨內法規制度體系建設》，中國法學會網：https：//www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/20687/cid/217.html，2017年4月14日。

Abstract： The political pattern of “the partys leadership over all areas”， which forms along with “party-government system” as a structural basis and “Partys self-governance and Partys governance” as a vital process， is the factual basis and the theoretical starting point to understand the contemporary China and the CPC. Therefore， the analysis of systematic reform of party building arrangements in the new era reveals the practical logic of subjective rationality of the CPC as a mission-oriented party， which is demonstrated by the changes such as from ruling “adaptation” to leading “consciousness” and from subjectivity enhancement of “a vanguard party” to “a leading party” in all-round directions. Only in this way， can we comprehensively understand that systematization of the CPCs inner-Party rules & regulations requires changing from “Partys self-governance” to “Partys governance” and is directly affected by the established strategic planning. In terms of the development in practice， the construction of the inner-Party rules & regulations has achieved accumulating improvements in four major aspects since the Eighteenth National Congress of the CPC， such as foundation， completeness， performance and experiment.

Keywords： The Communist Party of China; Party Building Arrangement in the New Era; Inner-Party Rules and Regulations; Systematization; Mission-oriented Party

（責任編輯 ? 方卿）