公職律師的發展問題研究

喻香姣

摘 要：隨著中央政策的推進，公職律師的隊伍日益發展壯大。但是在推進的過程中，與立法缺位之間的矛盾日益凸顯;與其他主體之間的職責存在高度重合，不符合資源有限性的原則;同時公職律師的公職身份使其受限于管理單位，可能無法發揮真正的作用。公職律師的壯大成為必然趨勢，那么我們應當完善相關立法規定，解決公職律師的身份合法性問題;其次應當明確公職律師與其他主體之間的職責定位，對資源進行有效利用;最后應當從薪資、考核等方面保障公職律師執業的獨立性。

關鍵詞：公職律師;公職人員;獨立性

一、公職律師的內涵

（一）概念

2018年《公職律師管理辦法》（以下簡稱辦法）第二條所給出的公職律師定義：“本辦法所稱公職律師，是指任職于黨政機關或者人民團體，依法取得司法行政機關頒發的公職律師證書，在本單位從事法律事務工作的公職人員。”關于公職人員的界定以及公職人員與公務員之間的關系。大部分人都認為公職律師具有的雙重身份是律師和公務員，這一定性存在錯誤，公職人員并不等同于公務員。《現代漢語詞典》對“公職”的解釋是：“指國家機關或公共企業、事業單位中的正式職務。”公職是指國家、黨政機關、人民團體和國有企事業單位中具有公的職務總稱。那么公職人員就是在這些單位中具有公的職務的人員，根據我國公務員法第二條規定：“公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”擁有公職身份的人不一定屬于公務員，公務員一定屬于公職人員。我國的編制分為三類：事業編制、行政編制和企業編制。行政編制的就屬于公務員序列但是其他不一定有行政編制，比如人民團體的公職律師，所以公職人員與公務員應當是包含與被包含的關系。

（二）特征

1.身份的雙重性

公職律師首先跟社會律師一樣具有律師資格，區別于社會律師的是另一層身份，即公職人員。

2.服務對象的局限性

社會律師的主要業務就是面向社會提供有償的法律服務，包括多種業務形式，如法律咨詢、擔任單位法律顧問、訴訟代理人等，這就是社會律師的收入來源。公職律師同樣是提供法律服務，但是與社會律師不一樣的地方在于，公職律師本質上屬于專職于某一單位的律師，固定處理其所處單位的相關法律事務，不得在律師事務所等法律服務機構兼職。

3.服務的無償性

公職律師不得面向社會提供有償法律服務，其收入來源就是所在單位的工薪待遇。從本質上來說，社會律師帶有“私”的屬性，屬于市場，在市場內流轉，為社會提供法律服務;而公職律師屬于“公”，固定在某一單位，為黨政機關、人民團體等提供專屬法律服務。

二、公職律師的發展問題

（一）立法與實踐層面的脫節

1.《律師法》并沒有規定公職律師類別

現行《律師法》第二條規定的僅為社會律師，并沒有囊括公職律師、公司律師“公”的特征，公職律師的服務對象并不是單個當事人，而是整個單位。目前《律師法》只有社會律師、軍隊律師分類，由于公職律師與社會律師具有不同的特征，其運行機制與管理方式等都與社會律師存在差別，所以現行《律師法》并沒有辦法容納日益發展的公職律師。

2.與“公務員不得兼任執業律師”的沖突

根據上述對公職人員與公務員的界定，公務員屬于公職人員，但是公職人員不一定是公務員。《律師法》第十一條“公務員不得兼任執業律師”與公職律師所蘊含的公務員類型存在沖突，實際中公職律師是以一種“良性違法”狀態在發展。隨著中央層面以及司法層面對公職律師的推進，身份的合法性將會成為首要解決問題，就需要突破《律師法》第十一條的限制。

（二）與其他主體的職責重合

2018年《辦法》第十三條規定的公職律師職責，包括提供法律意見、起草法規草案、法律文書審核、訴訟等類型，與2016年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中所規定的法律顧問職責存在高度重合。同時公職律師與法律顧問的設置范圍也存在重合，即在同一黨政機關中，可能同時存在公職律師與法律顧問，兩者的職責范圍也高度重合。兩者之間的職能劃分并不明確，在實際行使職責的時候就會產生沖突，在同一個事項上兩者的意見如果產生分歧，哪方的意見具有優先效力。

在實際運行過程中，承擔法律顧問職責的主體除了法律顧問團隊之外，機關部門本身也存在承擔法律事務的機構，比如原有的法制辦，盡管法制辦被并入了司法局，但是其職責依舊包括為政府決策提供法律意見、承辦有關行政訴訟的案件等。法制辦與公職律師、法律顧問團隊三者同時履行重合的職責，不可避免地會出現矛盾與沖突。

（三）公職律師的獨立性存疑

設立公職律師的初衷是讓擁有高等法律素養的人員參與相關政策論證，提供專業法律意見，以此促進相關部門的依法辦事，防范法律風險。從公職律師所肩負的職責來看，包括決策論證、法規草案審查、代理處理訴訟等各方面內容，在一定角度上處于法律監督者地位，運用其專業法律知識為所在單位提供相關法律服務，影響領導層對重大事件的決策。但是公職律師同時擁有雙層身份，公職人員的身份決定了其管理的特殊性。根據《辦法》第十九條和二十一條，公職律師由其所在單位負責日常業務管理以及年度考核，據此提出考核意見。一方面公職律師的部分工作內容，另一方面公職律師又處于單位體制之內，考核受單位限制，這兩方面的沖突有可能會造成公職律師在日常的業務辦理中失去獨立性，受到單位上下級關系的限制，淪為領導決策的附庸，無法發揮規范作用。

三、公職律師的發展建議

（一）完善相關立法規定

根據實踐層面的發展，應當將公職律師納入《律師法》的調整體系，從整體上規定我國律師隊伍的組成部分，律師不再是僅僅面向社會提供法律服務的主體，應當包括專職為黨政機關等單位提供無償法律服務的公職律師，也包括專職為國有公司等單位提供無償法律服務的公司律師。律師不僅僅是處于市場中的經濟角色，也可以參與到國家管理中，彌補律師所缺乏的政治特性。應當在《律師法》中規定公職律師的類別，區分于社會律師。關于“公務員不得兼任執業律師”，在將公職律師納入《律師法》調整體系的基礎之上，可以將限制的范圍規定為“公職人員不得兼任社會律師”，一方面主體由公務員擴大到公職人員，這是由于“公”的特性所決定的;其次范圍修改為“社會律師”，這樣就與公職律師不得面向社會提供有償法律服務的立場統一。

（二）明確公職律師的職責定位

在實際中，可能承擔法律顧問職責的包括法律顧問、公職律師和法制辦公室三方主體，為了避免三者的職能沖突，應當從縱向與橫向同時規制三者的職能。首先在縱向的單位體系中，可以根據法律事務的數量酌情設置承辦法律事務的機構，三者不需全部設置。其次在橫向的同一空間中，應當劃分三者的職責重點區域，由于法律顧問團隊包括外聘人員，無法及時處理突發的法律事務，那么法律顧問團隊就適合定期、有計劃的事項，比如對重大事件的處理提供法律意見或者是參與法律規范送審稿的論證等;像信訪接待、矛盾調處、突發事件以及法制宣傳的工作可以由法制辦公室承擔;公職律師可以主要負責訴訟領域，即作為訴訟代理人代理所在機關進行訴訟。當然各地可以根據自己的實際情況進行職能分類，這樣一方面能夠避免三者在職能履行時產生混亂，另一方面能夠避免三者出現互相踢皮球的現象，確保“專人專事”，精準定位，有利于責任體系的建設并提高辦事效率。

（三）保障公職律師執業的獨立性

1.保障公職律師的薪資和等級考核

首先，應當提高并保障公職律師的薪資水平，與社會律師相比，公職律師本身就存在收入水平低的劣勢，一旦薪資再與所在單位的評判掛鉤，將會對公職律師工作的獨立性以及積極性造成極大的影響;其次應當完善公職律師考核的標準，盡量列舉可能的客觀考量因素，比如日常崗位工作的履行情況、完成法律事務的數量，盡量避免人為的主觀因素影響公職律師的考核情況;最后應當完善公職律師等級升職條件，提高公職律師的工作積極性。

2.加強對公職律師自主意識的培養

在中國，政府等黨政機關習慣使用傳統的治理理念，即規則意識;同時缺乏民主意識，領導層的意見決定至上。在這樣一種話語環境中，需要加強公職律師自主意識的培養，提高公職律師整體的話語權和集體榮譽感，避免其固有的服從領導的思維影響其工作的獨立性。

四、結語

本文在職責重合的問題上，提出應當劃分職責范圍的解決措施，有利于專人專事，避免沖突，是特色之一。但是本文所缺乏的是公職律師試點十余年的歷史經驗與現狀分析，此后的研究應當以試點現狀為基礎，著重分析公職律師制度在實際運行過程出現的問題，如具體管理方式、激勵和獎懲體系的建設。

參考文獻：

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