推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施

黃勝忠

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的重要條件，也是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。實(shí)踐表明，凡是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地方，鄉(xiāng)村振興推進(jìn)速度越快，農(nóng)村面貌變化越大，人民群眾得實(shí)惠也越多。近年來(lái)，我市農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷發(fā)展壯大，資產(chǎn)形態(tài)及經(jīng)營(yíng)方式呈現(xiàn)多樣化，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能具備良好的基礎(chǔ)。

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整和完善，要著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中，重慶城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)快速推進(jìn)的時(shí)期，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度進(jìn)行創(chuàng)新，合理解決集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的矛盾亟須加快推進(jìn)。

有效確立農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)及其歸屬關(guān)系，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革打好基礎(chǔ)。要在基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步按照兼顧歷史與照顧現(xiàn)實(shí)的原則，有效處理好組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相互之間集體資產(chǎn)交叉、模糊甚至爭(zhēng)議問(wèn)題。根據(jù)已摸清的每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)狀況，盡快完成確權(quán)頒證工作，賦予農(nóng)村集體資產(chǎn)明確的產(chǎn)權(quán)，明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，為推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)改革奠定前提和基礎(chǔ)。同時(shí)，嚴(yán)格界定“公共利益需要”，逐步縮小征收集體土地的范圍，堅(jiān)決糾正濫征濫占耕地、變相倒賣集體土地等違法違規(guī)行為。

科學(xué)評(píng)估農(nóng)村集體資產(chǎn)，釋放農(nóng)村集體資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。明晰價(jià)值是農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的重要前提和保障。要引入市場(chǎng)化的評(píng)估機(jī)制，按照“依法、民主、公正、合理、穩(wěn)定”的要求，科學(xué)、有效評(píng)估農(nóng)村集體資產(chǎn)價(jià)值，為量化確權(quán)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。要充分挖掘集體土地及土地衍生產(chǎn)業(yè)的價(jià)值，在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，著力盤(pán)活集體土地資源。在法律、法規(guī)許可范圍內(nèi)，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在堅(jiān)持土地集體所有、服從城市建設(shè)及土地利用總體規(guī)劃、執(zhí)行國(guó)家和當(dāng)?shù)卣a(chǎn)業(yè)政策的前提下，依法自主開(kāi)發(fā)利用集體土地，采取各種有效形式實(shí)現(xiàn)集體土地收益。

探索合理的集體成員判定標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)集體成員的集體股份權(quán)利。農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)及賦予權(quán)能，指向的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的根本利益。符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員都應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)后股權(quán)等相關(guān)權(quán)益的主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的判定標(biāo)準(zhǔn)包括實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)。其中，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)可以采取“戶籍因素+權(quán)利義務(wù)對(duì)價(jià)”的判定方式，即不僅可考慮以某個(gè)時(shí)點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)是否享有戶籍，而且還可以自然人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間是否存在為集體作奉獻(xiàn)與集體給予公共福利的對(duì)價(jià)關(guān)系，作為特殊人群資格判定的標(biāo)準(zhǔn)，如為集體提供義務(wù)勞動(dòng)等。在程序標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)當(dāng)采取以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自治的方式，建立民主決策機(jī)制加以討論，做到合法、合理、合情。保護(hù)集體成員的合法權(quán)益是農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)及賦權(quán)工作的基本原則。要在尊重農(nóng)民群眾意愿的前提下，對(duì)股權(quán)的設(shè)置、界定、處置和分配等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題加強(qiáng)引導(dǎo)。

探索適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的法人治理結(jié)構(gòu)，建構(gòu)符合實(shí)踐需要的主體制度。按照有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村的基本組織形式，承擔(dān)著農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的重要職責(zé)，其經(jīng)營(yíng)成效關(guān)系到農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到廣大成員的切身利益，也關(guān)系到群眾財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)和增收致富，但目前這一組織尚未專門(mén)立法明確其法人地位。鑒于國(guó)家立法是個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)加快修訂《重慶市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)，為加強(qiáng)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理提供法治保障。根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》的有關(guān)要求，明確區(qū)縣一級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門(mén)負(fù)責(zé)向本轄區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放登記證書(shū)，并賦統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，并可憑此證到有關(guān)部門(mén)辦理公章刻制和銀行開(kāi)戶等手續(xù)，以便開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。逐步建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，建立健全成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)理相互制衡、民主決策、民主監(jiān)督運(yùn)作機(jī)制;妥善處理好與村黨支部、村民委員會(huì)之間的關(guān)系。

探索農(nóng)村集體資產(chǎn)量化配股方案，建立公正合理的集體收益分配機(jī)制。農(nóng)村集體資產(chǎn)量化配股方案不可能千篇一律，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民的實(shí)際情況而形成。有效均衡集體利益與個(gè)體利益之間、短期利益與長(zhǎng)期利益之間的關(guān)系，是農(nóng)村集體資產(chǎn)量化配股方案應(yīng)當(dāng)著重考慮的因素，也是其科學(xué)性、合理性判定的重要指標(biāo)。在當(dāng)前公共財(cái)政難以覆蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的情況下，在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍是保證基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的重要主體。因此，改革后的股份合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)支持村社的工作，合理安排其發(fā)展科技、教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)以及辦理公共事務(wù)所需的資金。同時(shí)，股份合作經(jīng)濟(jì)組織的當(dāng)年收益在按股份分紅前，視需要提取公積金、公益金和任意公積金（風(fēng)險(xiǎn)基金）。提取公共積累和股東收益分配的具體比例應(yīng)當(dāng)按國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定，由股份經(jīng)濟(jì)組織的股東（代表）大會(huì)民主討論決定。

尊重農(nóng)民選擇，依法依規(guī)開(kāi)展改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策性強(qiáng)、涉及面廣、工作量大，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系著農(nóng)民群眾的切身利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。首先，要尊重農(nóng)民自愿選擇，尊重農(nóng)民和基層的自主性及創(chuàng)造性。改不改、如何改，都要嚴(yán)格履行民主程序，召開(kāi)社員大會(huì)或社員代表大會(huì)，廣泛征求農(nóng)民的意見(jiàn)，實(shí)行民主決策，充分尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神。其次，政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)合作，并制定政策意見(jiàn)予以引導(dǎo)，尤其要在工商登記、稅收優(yōu)惠等方面努力為農(nóng)村股份制改革營(yíng)造良好環(huán)境。市級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)主管部門(mén)要制定農(nóng)村股份制改革示范章程，引導(dǎo)其規(guī)范化運(yùn)作;區(qū)縣一級(jí)要成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組和專門(mén)工作班子，開(kāi)展詳細(xì)調(diào)研，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定有關(guān)改革的實(shí)施意見(jiàn)，形成較為明確而完整的政策體系，使改革工作有章可循;各級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)主管部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)股份合作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作的指導(dǎo)和監(jiān)督，重點(diǎn)是財(cái)務(wù)監(jiān)督，看是否做到準(zhǔn)確核算、民主決策、定期公開(kāi)、合理分紅等，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定，定期對(duì)其財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果向全體成員公開(kāi)。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中的村干部的行為要予以重點(diǎn)監(jiān)督，建立有效的制度約束機(jī)制。

（作者系西南政法大學(xué)商學(xué)院院長(zhǎng)、教授）