國家級區域規劃實施評估問題與對策探究

張滿銀

(北京科技大學 馬克思主義中國化研究所，北京 100083)

一、引言

習近平總書記在中共十九大報告中提出，創新和完善宏觀調控，發揮國家發展規劃的戰略導向作用，健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制，堅定實施區域協調發展戰略，這是貫徹新發展理念，加快完善社會主義市場經濟體制，建設社會主義現代化經濟體系的一項重大任務。

國家級區域規劃是國家發展規劃中的重要組成部分，是進行國民經濟宏觀調控的重要“抓手”之一，是指以跨區域經濟社會發展為對象編制的發展規劃，是重大國家戰略和國家總體規劃在特定區域的細化落實，是重大國家戰略和國家總體規劃的支撐，也是國家指導特定區域發展、制定相關政策以及編制區域內省(自治區、直轄市)級總體規劃、專項規劃的重要依據。“十一五”以來，中央政府已經批準或批復(僅就國家發展和改革委員會主管)的國家級區域規劃至少有39個，這些國家級區域規劃實施的成效需要采取及時有效的科學方法進行評估。我國過去長期存在“重編制，輕評估”的現象，對于諸如誰來評、評什么、怎么評以及如何建立科學有效的評估機制等問題，目前在理論和實踐上仍處于探索階段，還沒有形成系統的理論成果和可用于指導實踐的操作指南。國家級區域規劃在國民經濟發展中的協調和帶動作用十分明顯，因而研究和建立國家級區域規劃實施評估的理論、方法、內容和機制，按時、保質、保量做好對國家級區域規劃實施評估的工作，切實提高國家級區域規劃實施的成效，重要且緊迫。

二、對國家級區域規劃實施評估的回顧

(一)對國家級區域規劃實施理論研究的回顧

我國的國家級或省級區域規劃主要是在20世紀二三十年代的重點城市規劃與工礦區規劃的基礎上逐漸發展起來的。早期實施的區域規劃與國土規劃基本不做區分(胡序威,1998)，隨著區域規劃實踐的逐漸深化，進一步認識到區域規劃是對規劃區域未來的設想，是描繪區域未來經濟建設的藍圖(崔功豪 等,2006)。國家級區域規劃主要是由中央有關部門提出和制定的,部分是地方主動提出并獲得中央部門批準的，這種上下互動出臺的區域規劃進一步明確了特定區域發展的目標和方向(陳耀,2010)。吳殿廷等(2012)認為當前國內普遍存在重規劃結果、輕規劃過程以及忽視規劃反饋調整的現象，建立完善的區域規劃評估制度既是提高區域規劃工作質量的手段，也是改進社會決策、保障區域科學發展的需要；不論區域規劃本身多么科學合理，都必須根據區域規劃運行過程中出現的新情況加以調整；一個好的區域規劃，也應該具有相當的彈性，允許在實踐中修正和完善。也就是說，區域規劃的實施是特定區域發展的行動指南，其范圍、內容和成效是一個不斷拓展和改進的過程。

我國不同時期實施的國家級區域規劃的重點及其規劃體系在不斷完善和健全。20世紀80年代初，致力于編制和實施地區國土開發整治規劃；20世紀80年代中后期，主要編制和實施經濟協作區區域規劃；20世紀90年代，重點編制和實施大經濟區區域規劃；2000年至今，重點編制和實施不同層級與區域發展總體戰略相銜接的區域規劃(段娟,2014)。“十一五”規劃將我國國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，這對區域規劃的創新產生了重要影響，為今后豐富和完善區域規劃理論體系、區域規劃內容、區域規劃空間體系，同時為促進區域規劃與其它空間規劃的融合提供了有力保障(方忠權 等,2008)。樊杰等(2015)認為，在面向“十三五”國民經濟和社會發展規劃時，需要重新審視我國的區域戰略、規劃和政策，這是區域治理體系的重要組成部分；需要創新區域政策體系，采用類型區和政策區兩個維度共建區域政策體系；要更加注重約束型、限制性政策的運用，進一步完善國土空間開發格局，適應國土空間精細管理的要求，促進區域治理能力的提高。

我國國家級區域規劃的實施取得了很大成就，但也存在相當多的問題。李廣斌等(2006)認為區域規劃管理存在按照不同行政區劃分塊管理的現象，各管理部門間的管理權限也較為模糊，不同空間尺度和區域類型之間的區域規劃沖突嚴重，大大削弱了區域規劃實施的效能；區域規劃理論滯后，區域規劃管理落后，嚴重影響了區域規劃決策的科學性和實施的可行性。孫久文等(2011)認為我國區域發展中存在的突出問題是區域差距嚴峻、產業結構滯后和環境約束增強等，需要從區域發展總體戰略、區域規劃和主體功能區等方面提出解決問題的策略。丁任重等(2015)認為在我國區域規劃實施的具體過程中，存在政策碎片化、普惠化和非動力化等問題，今后應在國家總體規劃的指導下，重視區域政策的個性化，注重區域間的協調發展，逐步建立區域協調機制，強化各規劃間的有效街接。肖金成等(2017)認為我國區域發展差距較大，欠發達區域經濟落后，仍然存在板塊利益格局日趨固化、地區間封鎖、無序開發和產能過剩等問題，區域管理不能適應新形勢和新要求，區域協調發展的機制有待完善，需要在國家層面加強對其統籌協調。丁任重等(2015)認為在未來的區域規劃實施中，區域的經濟政策和經濟體制要相互配套，要依靠區域自身的發展，著力提升區域競爭力和發展質量。我國區域規劃實施中存在的諸多問題最終會影響特定區域規劃實施的成效，需要進行系統研究和評估(張可云,2005)，提出切實可行的、有針對性的解決措施。

(二)對國家級區域規劃評估實踐的回顧

對國家級區域規劃實施的評估，可以追溯到“十五”規劃末。2005年10月22日，國務院出臺了《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》(國發〔2005〕33號)，明確在建立三級三類規劃管理體系的基礎上，要建立規劃(包括區域規劃在內)的評估制度。要求規劃編制部門要在規劃實施過程中適時組織開展對規劃實施情況的評估，及時發現問題，認真分析問題產生的原因，提出有針對性的對策建議；且要求適時對規劃進行調整和修訂，特別是總體規劃涉及的特定領域或區域發展方向等內容有重大變化的。

對國家級區域規劃實施的評估，主要開展于“十二五”規劃及其之后，其評價結果推動了區域規劃的進一步修訂和實施。2012年9月，國家發展和改革委員會批復《關于在山東省和廣西壯族自治區開展區域規劃和政策性文件實施中期評估試點的復函》(發改辦地區〔2012〕2734號)，同意山東和廣西兩省區分別就國家級區域規劃即黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃、廣西北部灣經濟區發展規劃實施進行中期評估試點。之后，2014—2016年分別對實施了5年左右的16個區域規劃進行了多數中期和少部分屬于中前期、中后期的評估，并陸續委托第三方開展評估。2017年至今，相繼開展對大約9個已經實施了5年以上的區域規劃的中后期評估。其中，2015年7月4日，國家發展和改革委員會印發了《國家級區域規劃管理暫行辦法》(發改地區〔2015〕1521號)，提出對國家級區域規劃評估、評估結果應用和規劃修訂的要求。

“十三五”規劃中后期，黨中央、國務院對國家級區域規劃的實施評估提出了明確的要求。《中共中央、國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》(中發〔2018〕43號)要求“進一步健全區域規劃實施機制，加強中期評估和后評估”，要“建立區域發展監測評估預警體系”。《中共中央、國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》(中發〔2018〕44號)進一步明確要求,“加強規劃實施評估，規劃編制部門要組織開展規劃實施年度監測分析、中期評估和總結評估，鼓勵開展第三方評估，強化監測評估結果應用”，目的是使國家級區域規劃管理工作更加規范化和制度化，以期進一步加強國家級區域規劃的編制、實施和評估工作。

當然，從對國家級區域規劃實施評估的具體實踐來看，我國區域規劃實施評估的理論、方法和內容等有待于在今后做進一步的總結、提高和優化，迫切需要針對國家級區域規劃實施和評估中存在的重大問題，系統地加以研究和解決。

三、國家級區域規劃實施評估存在的主要問題

(一)評估的組織體系不健全

目前我國還沒有建立起自我評估、委托評估和公眾評估有機分工與配合的國家級區域規劃實施評估體系。國家級區域規劃的自我評估，通常是由國家級區域規劃的牽頭編制和組織實施部門如國家發展和改革委員會所進行的自我評估。從國家級區域規劃實施評估的組織主體來看，2012年以來，就其中已評估過的17(1)包括廣西北部灣經濟區發展規劃、關中—天水經濟區發展規劃、江蘇沿海地區發展規劃、遼寧沿海經濟帶發展規劃、中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區、黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃、鄱陽湖生態經濟區規劃、皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃、長江三角洲地區區域規劃、海峽西岸經濟區發展規劃、成渝經濟區區域規劃、武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011—2020年)、丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃、促進中部地區崛起規劃、國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見、全國海洋經濟發展“十二五”規劃和中原經濟區規劃等。個國家級區域規劃，有15個由一家央企工程咨詢公司承擔其評估任務，其余2個由兩個大學承擔。也就是說，目前第三方評估是國家級區域規劃最主要的評估方式。然而，真正具有獨立意義的國家級區域規劃委托評估是獨立于國家級區域規劃編制主體、實施主體和受益主體的第三方評估機構。事實上，目前缺乏真正具有獨立意義的第三方評估機構。另外，為使評估廣泛反映民意，提高公眾參與度，還應當吸收公眾對國家級區域規劃實施成效的評估意見。國家級區域規劃的自我評估、委托評估(包括政府部門委托評估或全國人大委托評估等)和公眾評估，需要在國家級區域規劃的起點評估(包括規范性評估和科學性評估)、過程評估(包括監測評估、中期評估、階段性評估)和結果評估(包括后期評估、總結性評估)中進行合理分工與合作。

(二)評估的內容體系不系統

國家級區域規劃實施評估的內容具有一定的“共性”。當然，對于特定的國家級區域規劃評估的內容，往往也具有一定的“特殊性”。根據“十一五”至“十三五”期間已經實施的39(2)廣西北部灣經濟區發展規劃、關中—天水經濟區發展規劃、江蘇沿海地區發展規劃、遼寧沿海經濟帶發展規劃、中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區、黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃、鄱陽湖生態經濟區規劃、皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃、長江三角洲地區區域規劃、海峽西岸經濟區發展規劃、成渝經濟區區域規劃、武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011—2020年)、丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃、山東半島藍色經濟區發展規劃、浙江海洋經濟發展示范區規劃、河北沿海地區發展規劃、陜甘寧革命老區振興規劃、福建海峽藍色經濟試驗區發展規劃、哈長城市群發展規劃、成渝城市群發展規劃、長江三角洲城市群發展規劃、川陜革命老區振興發展規劃、皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃(2015年修訂)、中原城市群發展規劃、北部灣城市群發展規劃、關中平原城市群發展規劃、呼包鄂榆城市群發展規劃、蘭州—西寧城市群發展規劃、淮河生態經濟帶發展規劃、漢江生態經濟帶發展規劃、中原經濟區規劃(2012—2020年)、贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃、晉陜豫黃河金三角區域合作規劃、洞庭湖生態經濟區規劃、珠江—西江經濟帶發展規劃、左右江革命老區振興規劃、長江中游城市群發展規劃、大別山革命老區振興發展規劃、環渤海地區合作發展綱要。個國家級區域規劃內容的統計，規劃內容約30項，其中多數涉及區域發展的指導思想、戰略定位、發展目標、空間布局、產業發展、基礎設施、生態環境、社會建設、開放合作、保障措施等，當然不同性質的區域規劃有不同的具體規劃內容。國家級區域規劃實施評估的內容體系不一定完全根據相應規劃文本的內容進行評估。其“共性”內容框架應該是相對統一的，至少應該包括區域規劃實施的組織是否健全、政策安排是否到位、主要發展目標的實現程度、區域空間布局和城鄉統籌情況、重點任務完成情況、存在問題及建議等等，當然，也應該包括其發展環境變化對國家級區域規劃實施的影響程度。對于同類型的區域規劃，一般要求有評估的“共性”內容體系。當然，對于不同類型的區域規劃，客觀上要求有體現其“特殊性”的評估內容。目前，國家級區域規劃實施評估的內容體系往往根據特定規劃文本的內容進行評估，其評估的內容體系有待完善。

(三)評估的方法需要創新

目前，對國家級區域規劃實施評估主要是采取基于規劃文本設定的目標，評估其實施結果是否一致的評價方法。雖然這是國家級區域規劃實施評估的重要方法之一，但是往往由于規劃的目標和責任沒有事先層層分解和落實，使得這種評估方法的結果難與實施主體的績效直接掛鉤，易出現“有規劃，但找不到具體誰負責”的情況，導致無法對政府部門績效進行考核。對于國家級區域規劃設置的評估指標也存在不科學、不系統的問題，甚至出現類似于國民經濟和社會發展規劃的評估體系，無法體現區域規劃特點，這在一定程度上影響了國家級區域規劃實施評估的效果。在國家級區域規劃實施評估中需要探索使用GIS工具等，增加空間維度成效評價的信息，如進行空間定量可視化分析。

(四)評估的指南及機制有待出臺和優化

國家級區域規劃實施評估的指南是指導評估行動的依據和導引，對于規范其評估活動、保證評估質量和實現其評估作用至關重要。目前，我國尚沒有對國家級區域規劃實施評估的組織主體、行為、方法、周期、程序等設定標準，主要靠行政命令對其進行指令性管控，加上評估的復雜性和準確評估的艱巨性，使得進一步提高評估成效的難度較大。因而，有待盡快出臺國家級區域規劃實施評估的指南。此外，目前雖然明確由國家發展和改革委員會作為主管部門牽頭開展國家級區域規劃實施評估的工作，且初步建立了評估反饋機制，但需要進一步建立起評估準備階段、開展評估階段和結果應用階段之間有機協調和形成其責任主體、評估內容、任務分解等的完全評估機制。也就是說，對于國家級區域規劃實施評估的機制仍有待進一步優化。

四、 解決國家級區域規劃實施評估問題的主要對策

按時、保質和保量評估國家級區域規劃的實施成效，需要準確把握國家級區域規劃的戰略性、全局性和關鍵性，切實建立起更加有效的國家級區域規劃實施評估的機制。

(一)健全實施評估的組織體系

為了能夠更好體現國家級區域規劃的戰略性、全局性和關鍵性的特點，應建立健全中央政府自我評估、中央政府委托評估、全國人大委托評估、公眾評估以及自我評估與委托評估相結合的區域規劃組織體系。

中央政府自我評估，通常是由國家發展和改革委員會牽頭組織進行的自我評估，可以得到最為直接的評估結果。事實上，自我評估是一種非常重要的評估形式，但由于評估的實質是對政府政績的評價，政府部門既是國家級區域規劃的制定者，又是組織和實施者，如果只進行自我評估，會使國家級區域規劃實施評估的公信力和應用價值有所缺失。

中央政府委托評估，通常由中央政府以課題研究的方式委托第三方研究咨詢機構(如智庫和大學等專業化評估機構或團隊)，被委托方按照中央政府的評估要求完成評估任務。這種評估方法具有一定程度的獨立性，評估結論相對真實可信。

全國人大委托評估是由全國人大委托獨立的專業的第三方評估機構進行評估。第三方評估機構在宏觀層面的形勢和政策把握、與上層規劃銜接、評估經驗、視野的開闊程度、評估方法的科學運用等方面，能夠顯著提升評估報告的質量。這種采用獨立的專業的第三方評估機構接受最高權力機構即全國人大委托評估的方法，能夠較為顯著地提升國家級區域規劃評估的公信力和執行力。

公眾評估是由政府部門委托相關機構面向專家、企事業單位和公眾開展社會調查，旨在了解公眾對國家級區域規劃實施情況的評估。通過問卷調查，廣泛聽取社會各界對國家級區域規劃實施效果的評價意見，使評估結果廣泛反映民意，進一步提高國家級區域規劃實施的公眾參與度。

對于國家級區域規劃評估采取自我評估、委托評估和公眾評估相結合的方法，也符合國際上對于公共政策評估的做法和趨勢。在國家級區域規劃實施的起點評估、過程評估和結果評估中，自我評估、委托評估(包括中央政府委托評估和全國人大委托評估等)和公眾評估，需要進行合理分工與配合。一般國家級區域規劃實施的起點評估即對規劃方案的評估，需要委托獨立的第三方進行科學性、合規性和合法性的評估；國家級區域規劃實施的過程評估和結果評估主要包括動態監測評估、中期評估、階段性評估、后期評估和總結性評估，一般以政府部門自我評估為主，當然，對于特殊的重大戰略性的國家級區域規劃的實施評估，一般需要由全國人大或政府部門委托獨立第三方進行評估。只有有效建立起自我評估、委托評估和公眾評估有機分工與配合的國家級區域規劃實施評估的體系，才能更好地有效評估其實施成效。

(二)明確實施評估的周期和任務

國家級區域規劃本身的全生命周期包括制定、實施、評估和修訂等幾個基本階段。一般國家級區域規劃實施評估的周期主要包括年度監測、中期評估和總結性評估等不同的階段。

年度監測是中期評估、總結性評估等的基礎和關鍵。一是需要建立、運行和維護國家級區域規劃實施評估監測的信息化平臺，特別是收集、整理和健全監測評估的數據庫；二是監測其實施的組織體系、主體責任和任務分工是否落實到位；三是監測其關鍵指標、重點任務、重點項目的進展；四是監測其實施和政策跟進的保障情況；五是對年度監測中發現的問題及時提出應對的措施；六是完成國家級區域規劃實施的年度監測報告。

中期評估是在年度監測的基礎上進行的更為全面的時間過半的階段性評估。一是重點評估規劃提出的主題和主線、發展理念、戰略定位、區域發展空間布局的落實情況；二是評估其發展目標、重點任務、重大工程項目完成的進度、質量和預算的完成情況；三是評估其組織保障和區域政策安排的到位程度，特別是評估政府職責范圍內的重要事項；四是評估其實施中存在的主要問題，以及發展環境變化對國家級區域規劃實施的影響，并提出推進實施的建議等；五是形成國家級區域規劃實施的中期評估報告，并以適當形式反饋規劃實施主體及相關部門，且按要求上報國家發展和改革委員會、國務院、全國人大；六是發布國家級區域規劃實施的中期評估報告等。一般國家級區域規劃實施中期評估的時點截止到中期年的6月30日或12月31日。

總結性評估是在年度監測和中期評估的基礎上，在規劃期結束時對其實施情況的全面總結，即全面評估其實施完成的成效。一是重點評估其實施對總體要求的貫徹程度；二是全面評估其內容和指標體系完成的一致性和成效；三是全面分析存在的主要問題和原因；四是全面評估發展環境變化對國家級區域規劃實施的影響；五是提交總結性評估報告，以適當形式反饋規劃實施主體及相關部門，按要求上報國務院；六是部分總結性評估報告需按要求提交全國人大常委會審議和報送黨中央；七是按規定發布國家級區域規劃實施的總結評估和審議報告，并為推動下一輪國家級區域規劃的調整、修訂和再實施提供依據等。一般國家級區域規劃實施總結評估的時點截止到終期年的12月31日。

(三)系統規范確定實施評估的重點內容

國家級區域規劃的實施評估是專門針對中央政府批準實施的區域規劃所進行的評估。應當按照《中共中央、國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》(中發〔2018〕44號)、《中共中央、國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》(中發〔2018〕43號)以及《國家級區域規劃管理暫行辦法》(發改地區〔2015〕1521號)等文件的要求，結合評估的適用性，具體確定國家級區域規劃實施評估的內容和指標體系。通過對“十一五”以來我國已經實施的狹義范圍的39個區域規劃的研究，發現其涉及的主要內容包括13個部分，參見表1。

資料來源：作者根據我國“十一五”以來實施的39個狹義范圍的國家級區域規劃文本整理。

目前已經實施的39個(狹義范圍)區域規劃內容本身呈現以下特點。一是共同關注(絕大部分)區域發展的指導思想、戰略定位、發展目標、區域空間布局、基礎設施建設、重點產業發展、生態環境建設和保障措施等8項內容。二是有24個國家級區域規劃沒有明顯的區域發展體制機制改革的內容；有14個沒有突出強調城鄉建設與統籌發展，當然更沒有提到鄉村振興；有8個沒有單列區域發展的原則；有10個沒有單獨設節強調社會建設。三是至少有21個國家級區域規劃沒有專門段落強調創新驅動發展；至少有30個國家級區域規劃沒有專門闡述共享發展的內容。當然，由于一些區域規劃的范圍、對象和制定的時期不同，其內容各有側重，不可能面面俱到。

參考39個國家級區域規劃內容研究的成果，考慮今后對國家級區域規劃實施評估的可用性，國家級區域規劃實施評估的主要內容應聚焦特定國家級區域規劃提出的主題和主線、區域發展理念、區域發展戰略定位、區域發展空間布局、主要區域發展目標(包括區域規劃的共性目標和個性目標)、重點任務、重大工程項目以及區域政策安排和組織保障，特別是政府職責范圍內的重要事項。

一般國家級區域規劃實施評估的內容框架包括四部分：一是對特定區域規劃的主要內容進行概述；二是對該區域規劃的實施進行評估；三是該區域規劃實施存在的主要問題和主要困難(包括對發展環境變化和影響的分析)；四是提出對特定國家級區域規劃實施評估的結論和建議。對國家級區域規劃實施評估的重點內容具體包括：該國家級區域規劃實施的組織體系是否健全，責任分工是否明確，有沒有切實可行的政策安排；對國家級區域規劃在經濟、社會、生態和區域協同與帶動等方面的主要發展目標的實現情況的評估；對區域空間總體布局、結構協同以及城鄉統籌變化的評估；對主要園區建設水平、重點產業發展及其創新升級程度、基礎設施建設、社會事業與公共服務水平，以及生態環境與資源節約水平等重點任務和重大項目完成效果的評估。

(四)科學建立實施評估的“共性”指標體系

國家級區域規劃實施評估的指標體系的確定，既要對我國已經實施的眾多國家級區域規劃實際使用的指標體系進行研究，又要將已經實施的國家級區域規劃實際使用的指標體系和規范的理論上的評估指標體系進行對比，從而提出評估的“共性”指標體系。當然，對于一些特殊類型的國家級區域規劃實施的評估，可以增加“特殊”的指標體系。

通過對“十一五”以來我國已經實施的39個國家級區域規劃(狹義范圍)中使用的約70個指標的頻率統計，發現出現頻率在3次以上(不含3次)的只有22個指標，出現3次的有13個，出現2次的有10個，其它指標只出現了1次。理論上對主要發展目標實施評估的46個規范指標體系中，實際應用的只有22個指標，實際應用頻率不到一半，也就是說理論意義上的指標設計在已經實施的國家級區域規劃中使用的頻率并不高，理論和實際應用的指標差異較大。

在借鑒國內外經驗的基礎上，按照突出重點、問題導向和便于操作的原則，遴選和設計國家級區域規劃實施評估的指標體系。參考“十一五”以來39個國家級區域規劃中使用指標頻率統計的結果、歐盟近年來實施的ESPON(European Spatial Planning Observation Network，歐洲空間規劃觀測網)項目的關鍵指標選取的經驗以及后來歐盟關于領土凝聚力指標選取的經驗(European Community,2007;European Union,2013a,2013b)，將國家級區域規劃實施評估的“共性”指標體系歸納為“3+1”結構，即經濟、社會、生態三類，加上區域協同與帶動類共4類一級指標，又遴選出10個二級指標和20個三級指標。

(1)評估國家級區域規劃實施成效的經濟指標，一般既要評估區域經濟發展的總體規模，又要評估區域內人均收入水平，特別是要評估城鄉居民實際收入的水平；既要評估區域經濟結構的變化，又要評估區域經濟的外向度等。重點選取了3個二級指標：對于經濟水平指標，一是選取GDP作為衡量規劃區域的經濟總量變化的指標，二是選取人均GDP作為衡量規劃區域內經濟發展水平的指標，三是選取城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入作為衡量居民生活水平的指標；經濟結構指標選取三次產業結構比重變化(或者其中某一產業結構的比重)反映經濟結構的優化；經濟外向指標選取進出口總額衡量規劃區域內對外貿易的總體規模和發展水平。

(2)評估國家級區域規劃實施成效的社會指標，一般既要評估特定區域人口規模的發展水平和社會保障體系的共濟水平，也要突出評估科教發展水平對社會的影響等。重點選取了2個二級指標：對于人口發展指標，一是評估規劃區域內總人口規模發展變化，便于反映區域內人口數量與經濟、社會的可持續發展是否相匹配，二是選取三項基本醫保參保率來衡量公共服務體系建設的保障水平；科教水平選取研發經費占地區生產總值的比重和科技進步貢獻率來衡量區域科技競爭實力和科技轉化為社會生產力的能力。

(3)評估國家級區域規劃實施成效的生態指標不是狹義的環境保護概念，是用以評估特定國家級區域推進資源節約型、環境友好型社會建設的水平等。選取了2個二級指標：對于資源利用指標，一是選取每萬元GDP能耗來評估經濟活動對能源的利用程度，評估其經濟結構和能源利用效率的變化，二是評估國家級區域規劃范圍內的用水效率，選取每萬元GDP用水量；對于環境發展指標，一是選取森林覆蓋率來評估國家級規劃區域內森林面積占有情況或森林資源豐富程度及實現綠化程度，二是選取二氧化硫排放量和化學需氧量排放量來評估區域內主要污染物減排水平。

(4)國家級區域規劃實施成效評估的區域協同與帶動指標是反映國家級區域規劃所具有的戰略性、全局性和關鍵性特點的重要指標。國家級區域規劃的特定區域，往往是國民經濟重點發展區域和重點支持發展區域，目標在于實現其區域內及區域內外的協同發展和對區域內外的持續帶動作用，包括區域內的城鄉統籌水平。選取了3個二級指標：對于區域協同發展指標，一是選取區域產業結構差異化指數來評估區域內產業發展的協同水平，二是選取人均GDP的地區差距(泰爾指數)來評估區域內人均GDP的差異；區域城鄉統籌指標選取城鄉居民收入差距來評估規劃區域內的城鄉統籌發展水平；對于區域帶動指標，一是選取規劃區經濟總量占國家(或省區市)經濟總量比重來評估規劃區域在更大區域空間中的發展帶動水平，二是選取核心區經濟總量占本規劃區經濟總量比重來評估區域內均衡發展的水平。

(五)全面建立有效的國家級區域規劃實施評估機制

全面、科學和有效地評估國家級區域規劃實施的成效，需要建立起更加有效的高質量的國家級區域規劃實施評估的機制。總體而言，一是要貫徹落實新發展理念，適應新時代區域協調發展戰略的新需要，切實建立與全面建成社會主義現代化強國相適應的國家級區域規劃實施評估的新機制；二是聚焦特定國家級區域規劃實施提出的總要求，采取科學有效的方法，重點做好對國家級區域規劃各項目標、重大任務和重大項目落實情況的評估；三是強化跨區域、跨領域目標和任務的統籌協調的評估；四是協調運用年度監測、中期評估和總結性評估，并將國家級區域規劃實施情況納入對各級領導干部考核的評價體系；五是“按時、保質、保量”全面完成國家級區域規劃的實施評估，為國家級區域規劃的更好實施提供決策依據。

具體來說，一是在評估準備階段，應當明確實施評估的相關責任主體，包括評估的委托方、被委托方、被評估方和其它相關方；選定評估方法；明確評估目標、任務和工作分工；提出評估要求并制定評估方案。二是在開展評估階段，這是評估活動中最為重要的階段，要按照國家級區域規劃實施評估的總體要求，綜合應用各種調查方法和評估方法，在全面收集和綜合分析信息的基礎上，客觀公證評價各項內容和指標體系完成的一致性和實施成效，“按時、保質、保量”完成評估報告。三是在結果應用階段，既要把形成的評估報告提交給同級人大常委會等，自覺接受人大監督，認真研究處理和審議意見，及時報告整改結果；也要提交原審批機關備案和相關部門，使其了解規劃實施的最終成效；還要公布和落實評估報告，根據情況決定國家級區域規劃的修訂、再實施或者終止，其評估結果要成為對相關責任主體績效考核的依據。

對于國家級區域規劃實施評估各階段中存在的改進意見，應該直接體現在下一輪對國家級區域規劃實施評估的準備、開展評估和結果應用中，“及時出臺規劃實施的配套政策，相應的管理體制調整到位”(中國工程咨詢學會,2014)，“切實建立起區域規劃實施中的分工、合作機制和監督獎懲機制”(楊偉民,2010)，以及反饋機制和動態調整機制(翟啟江,2009)。

國家級區域規劃實施評估機制的有效運行也是一種有計劃、分階段的系統運行過程，是其評估準備階段、開展評估階段和結果應用階段及其構成之間整體協調推進、持續改進，并不斷提高其評估質量的循環和再循環過程。

五、結論與討論

全面、科學、有效評估國家級區域規劃實施的成效，是更好實施國家級區域規劃和更好全面“實施區域協調發展戰略”的重大任務。本文在回顧國家級區域規劃實施理論和和實踐的基礎上，指出其評估存在組織體系不健全、內容體系不系統、評估方法有待創新、評估指南有待出臺、評估機制有待優化等問題，從而提出以下建議。一是需要建立和健全評估的組織體系。為更好體現國家級區域規劃的戰略性、全局性和關鍵性特點，應逐步健全由中央政府自我評估、中央政府委托評估、全國人大委托評估、公眾評估以及自我評估和委托評估相結合等多種評估方式有機構成的組織體系。二是評估的內容應聚焦特定國家級區域規劃實施提出的主題和主線、重大區域發展理念、戰略定位、空間布局、主要區域發展目標、重大任務、重大工程、重大區域政策安排以及組織保障，特別是政府職責范圍內的重要事項；同時也應包括組織體系是否健全，責任分工是否明確，有沒有切實可行的政策安排，在經濟、社會、生態和區域協同與帶動等方面的主要發展目標的實現情況等。三是需要出臺國家級區域規劃實施評估的指南，確定其年度監測、中期評估和總結性評估等不同階段的任務，規范和設定其評估的內容、指標體系和時間節點等。四是需要切實建立起評估準備階段、開展評估階段和結果應用階段之間，各評估主體、評估內容和評估任務等有效銜接、協調推進的新機制。五是需要切實建立評估的信息化平臺，為科學有效評估國家級區域規劃實施的成效提供強有力的支撐。

當然，有些問題還需要進一步探討。一是具體的某個國家級區域規劃實施和評估的周期，往往與國民經濟和社會發展五年總體規劃等的實施和評估的周期有差異，兩者之間要不要統一或同步？國民經濟和社會發展五年總體規劃是我國發展規劃和空間規劃體系的統領性規劃，雖然各種規劃實施的起點不同，但在具體的實施中應該逐漸趨于同步，這樣不僅有利于國民經濟和社會發展五年總體規劃的具體落實，有利于國家級區域規劃的具體實施，也有利于更好提高國家級區域規劃實施的成效。二是如何耦合或避免一些國家級區域規劃范圍、內容、目標和措施的重疊或不銜接？如以“十一五”以來批準實施的主要國家級區域規劃的空間范圍為例，長江三角洲及周圍地區、中原及周圍地區、東南地區和珠江三角洲等局部地區，已被多個不同的國家級區域規劃重復規劃。雖然不同的國家級區域規劃的戰略目標和內容等側重點有所不同，但在同一空間上重復規劃多次，可能在一定程度上造成政策混亂，應引起注意。三是各省(自治區、直轄市)可能同樣制定了眾多域內的區域規劃，如何更好處理國家級區域規劃和省級區域規劃實施評估的關系？雖然國家級區域規劃和省級區域規劃是不同層級的區域規劃，但是兩者又有其統一性，特別是有些承擔國家重大改革發展戰略任務的省(自治區、直轄市)級區域規劃，經中央政府批準后就上升為國家級的區域規劃，如2008年1月以來，由中央政府批復的《廣西北部灣經濟區發展規劃》《江蘇沿海地區發展規劃》《遼寧沿海經濟帶發展規劃》《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區》《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》《福建海峽藍色經濟試驗區發展規劃》等。對于已經成為國家級區域規劃的省級區域規劃的評估，原則上應按照國家級區域規劃實施評估的要求進行評估，但其評估的內容和指標可以針對特定區域規劃的特點進行適度增減。對于沒有上升為國家級區域規劃的省級區域規劃的實施評估，要做好與省級國民經濟和社會發展規劃評估的協調工作。

由于國家級區域規劃承擔著國家重大區域的重大發展戰略和重大任務，只有真正實現國家級區域規劃實施評估體系的內部一致性、垂直一致性和水平一致性，才能更好發揮國家級區域規劃的戰略導向和帶動作用。