構建多層次公訴模式探析

天津市西青區人民檢察院課題組

摘 要：隨著認罪認罰從寬作為刑事訴訟一項基本制度被確立，現階段我國已基本實現了刑事訴訟由“普通程序-簡易程序”的二元模式向“普通程序-簡易程序-速裁程序”的多元模式的轉型。在此背景下，檢察機關以認罪認罰為基礎初步建立起與之相對應的分層公訴模式，但該模式在實踐中仍存在簡易不簡、認罪認罰案件分流效果不佳等問題。應通過構建“繁案精辦，簡案速辦”的基本公訴模式，實現疑難、簡易辦案機構的分設，以不起訴權的適當擴張和控辯協商機制的完善確立檢察機關審前分流的主導地位，實現刑事資源的優化配置。

關鍵詞：認罪認罰 不起訴裁量權 公訴模式 控辯協商

2018年，新修改的刑事訴訟法正式將認罪認罰從寬確立為我國刑事訴訟的一項重要原則和制度。至此初步形成了刑事訴訟普通程序、簡易程序、速裁程序相互銜接的多層次訴訟格局。在多層次訴訟格局形成的背景下，檢察機關也需要構建多層次公訴模式，以更好發揮審前主導作用。目前，認罪認罰從寬制度的試點經驗已在全國范圍內推廣，新的公訴模式正在構建中，但各地發展不均衡，且做法各不相同，并未形成較為系統的、統一的操作模式，傳統的公訴模式仍占主要地位。因此，有必要對多層次公訴模式構建中出現的問題進行探討，以促進公訴模式的完善。

一、構建多層次公訴模式的價值

黨的十九大以來，司法體制改革進入縱深發展階段，檢察機關在踐行全面依法治國新理念新思想新戰略的同時，承擔構建更合理的公訴模式，推進以審判為中心的訴訟制度改革，促進司法資源合理配置，以提供更加優質的檢察產品，通過供給側改革促進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。首先，構建多層次公訴模式有助于優化訴訟結構。檢察機關在認罪認罰從寬制度的框架下，按照速裁程序、簡易程序、普通程序對審查模式進行劃分，推動訴訟結構的合理化、科學化，以適應現階段越來越多樣化的司法環境。其次，通過構建多層次公訴模式，能優化檢察權運行。訴訟制度改革使檢察機關強化了刑事檢察的審前主導責任，無論是以證據為核心的引導偵查責任的提升，還是啟動認罪認罰制度、訴訟程序的選擇，量刑建議的提出，都使得檢察機關需要通過構建多層次公訴模式，細化案件審查模式，實現刑事檢察權的優化。再次，通過構建多層次公訴模式，能優化司法資源配置。多層次公訴模式的構建，實現“繁案精辦、簡案速辦”，通過適用不同的程序，對刑事案件進行繁簡劃分，并分配不同的訴訟資源，從而將更多、更精的司法資源集中到疑難復雜案件上，實現司法資源的合理配置。

二、目前公訴模式存在的問題

（一）簡易不簡

設置簡易程序的目的，就是在犯罪嫌疑人、被告人認罪的情況下，以庭審的簡化來實現訴訟效率的提升。但在審查起訴階段，適用簡易程序的案件從辦案期限到檢察機關內部審查起訴歷經的環節與普通程序并無區別，均包括告知、提訊、制作審查報告、制作量刑建議、提起公訴等。在適用認罪認罰從寬方面，普通程序案件和簡易程序案件均可進行認罪認罰協商，程序的繁簡程度和工作量差別也并不大。在出庭支持公訴階段，刑事訴訟法雖然規定適用簡易程序的案件不受送達期限、訊問被告人、詢問證人、鑒定人、出示證據、法庭辯論程序規定的限制，但實踐中一些審判人員為了規避責任風險，使有些可以簡化的程序得不到簡化，普遍存在法庭審理中仍然需要公訴機關進行舉證、控辯雙方進行質證，并進行法庭辯論的情況，其實際耗費的司法資源與普通程序并無大的差別。因此，簡易程序幾乎無法體現其提高訴訟效率的優勢。

（二）速裁程序適用存在現實阻礙

一是辦案期限短，基層檢察院適用速裁程序自身動力不足。刑事訴訟法明確規定了適用速裁程序案件，檢察機關應當在10日內作出決定，對可能判處有期徒刑超過1年的，可以延長至15日，對于檢察機關來說辦案期限十分緊迫。特別是制度推行初期，認罪認罰過程往往需要檢察官與犯罪嫌疑人、辯護人多次協商，在案多人少的基層檢察院存在現實阻礙。二是辦案工作量大。認罪認罰協商的過程中，檢察官需要與犯罪嫌疑人溝通，對案件的具體情況，包括案情、證據等進行說明，并進一步與犯罪嫌疑人或辯護人就量刑進行協商，聽取被害人對于案件和認罪認罰情況的意見，必要時需對被害人進行說理。檢察機關辦理一起速裁案件可能比普通程序的案件耗費的工作量更大。并且檢察機關在落實精準量刑上將承擔更多責任和壓力，也將占用大量的時間精力。

（三）認罪認罰從寬分流效果不佳

檢察機關在認罪認罰從寬分流方面主動作為的空間有待提升。原因有以下幾點：第一，實踐中認罪認罰的主動權掌握在犯罪嫌疑人手中。對于一些事實清楚、證據充分，刑期較短的刑事案件，如果被告人不愿認罪，就不能適用認罪認罰，也就不能適用簡易程序或速裁程序，實現案件分流的目的。第二，民事賠償達不成協議也阻礙了認罪認罰從寬的適用。實踐中有的犯罪嫌疑人自愿認罪認罰，但由于無力賠償或家人不愿代為賠償致使民事賠償達不成協議，導致大量案件無法適用速裁程序。第三，檢察機關主動作為尚有較大提升空間。認罪認罰制度推廣之始，社會對新的制度有一個逐漸接受、認可的過程。進一步提升認罪認罰適用率可能需要一定的時間，但檢察機關在事實清楚、證據充分，刑罰較輕但被告人不認罪的案件中，還是可以發揮主觀能動性，在認罪協商過程中還有較大的作為空間。

（四）檢察官主體地位不足

檢察官的自由裁量權范圍過窄。一是量刑建議裁量權不足。我國的認罪認罰從寬制度中，檢察官僅能在犯罪事實清楚、證據確實充分的情況下進行認罪協商，且只能在法定量刑幅度內與犯罪嫌疑人及辯護人就量刑問題進行協商，量刑裁量權受到嚴格限制。二是法律規定的不起訴裁量權范圍過窄。檢察官僅在作出微罪不起訴及證據不足不起訴時能行使不起訴裁量權。而刑事訴訟法規定的微罪不起訴范圍過窄，僅能在犯罪情節輕微，不需判處刑罰或者免除刑罰的情況下作出相對不起訴。且犯罪情節輕微的情形并無相關法律條款或司法解釋予以明確，也導致了相對不起訴在實踐中操作比較困難。對于證據不足不起訴的限制也十分嚴格，檢察官自由裁量權相對較大的附條件不起訴僅適用于未成年人犯罪案件。三是檢察機關內部的考核制度和長期以來的訴訟觀念對不起訴案件有嚴格限制。

三、完善多層次公訴模式的路徑探析

（一）嚴格區分各類案件的公訴模式，做到“繁案精辦，簡案速辦”

第一，做到簡案速辦。一是對于在偵查階段即認罪認罰的案件，檢察機關可嚴格按照刑事訴訟法規定的辦案期限辦理。對于移送檢察機關時并未認罪認罰的案件，可給予檢察官一定的協商期限，從犯罪嫌疑人認罪認罰開始計算辦案期限，其未認罪認罰時依照普遍程序的辦案期限計算。這樣將大大緩解檢察機關迫于辦案期限的壓力而無法適用速裁程序的困境，給予檢察官一定的時間與犯罪嫌疑人及其辯護人溝通，拓寬速裁案件適用的空間。二是在制度施行初期，社會接受度不足給檢察機關帶來額外的工作量，對于可能判處1年有期徒刑以下刑罰的速裁案件，可在檢察機關全部員額檢察官范圍內進行輪案。如危險駕駛案件、輕微的盜竊案件等，此類案件刑期較低，案情簡單，且認罪認罰，不涉及復雜的證據問題，采取輪案制既能減輕公訴部門的辦案壓力，又能使全部員額檢察官接觸公訴業務，也為員額檢察官輪崗打下基礎。三是設立認罪認罰辦案組。目前的刑檢部門雖未以案件的繁簡程度來進行設置，但在部門內部可設立專門的認罪認罰辦案組，由專人辦理認罪認罰案件，有利于檢察官集中精力辦理該類案件，更有利于訴訟效率的提高。

第二，做到繁案精辦。一是證據的審查標準更加嚴格。庭審實質化要求檢察官在審查案件的證據時，不能僅依靠偵查機關提供的卷宗，對證據三性的審查要求應更加嚴格。加強對證據的復核，如加強對證人證言的復核，必要時還需復勘現場、與鑒定人及有專門知識的人交流意見、與偵查人員交流案件情況，增強檢察官對案件的親歷性，以此提高對證據把握的準確性。二是加強提前介入工作。傳統以卷宗為中心的審查方式具有一定的局限性。其一，檢察官面對抽象的紙質材料，對案件的親歷性不足，對證據的把握不夠全面、準確。其二，容易喪失固定證據的最佳時機。在較為復雜的案件中，一些證據固定不及時將造成案件的重大瑕疵，更可能使指控失敗。因此應加強檢察官對案件的親歷性，使檢察官時刻掌握案件偵查動態，并及時給出偵查意見，最大限度保證證據的及時獲取、完整固定。捕訴一體改革也給檢察官提前密切參與案件創造了條件。一個案件的審查逮捕和提起公訴均由同一名檢察官完成，自偵查機關提請批捕時，檢察官就可對案情做充分了解，提出補充證據的意見，且可就案件偵查進展及時與偵查人員聯系，必要時可與偵查人員一起調取證據、復勘現場，這將大大增強檢察官對全案證據的把控，有利于證據收集的充分性和準確性，同時也便于檢察官在庭審時靈活應對。三是增強檢察官庭審指控能力。一些被告人不認罪，案情復雜的案件，在庭審實質化要求下，證人、鑒定人出庭增加，控辯對抗將更為激烈，庭審變數增加。對此可開展加強庭審指控和應變的相關技能培訓，并輔以觀摩庭、示范庭等形式的公訴練兵活動，重點應加強對當庭作證的證人、鑒定人等詢問的技能。四是增強檢察官的專業能力，培養一專多能的專家型人才。隨著以審判為中心的訴訟制度改革的推進，對檢察官的要求將會越來越高。且實踐中各種案件情況復雜，科技進步和網絡的發展，使各種新型犯罪層出不窮，傳統的知識往往不能應對指控的需要。檢察官應走專業化道路，不斷學習和積累經驗，掌握較為專業的鑒定知識、網絡知識、電子證據的知識等，才能達到高質量指控犯罪的要求。

（二）適當擴充不起訴權，確立檢察機關審前過濾的主導地位

在我國司法實踐中，擴大不起訴裁量權具有現實基礎。第一，我國現行法律對檢察機關不起訴權限制過嚴，法律有擴大不起訴權的空間。對于微罪不起訴，在開展認罪認罰從寬制度之下存在擴大適用不起訴的條件。相對不起訴限于輕微犯罪，其局限性無異于扼殺、割裂了該制度所蘊含的機能。[1]第二，實踐中大量的輕罪案件具有適用不起訴的條件，如大量的可能判處3年有期徒刑以下刑罰的刑事案件，犯罪嫌疑人認罪認罰，并對被害方進行了賠償，得到被害方的諒解，社會矛盾得到了有效化解，像這類案件也可以適用不起訴，而不必進入審判程序。對于可能判處有期徒刑1年以下刑罰的刑事案件，檢察機關可根據案情，對符合不起訴條件的，作出不起訴決定;對于可能判處1年以上3年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人，可參照現行適用于未成年人犯罪的附條件不起訴制度，對該類犯罪適用附條件不起訴。第三，檢察機關應摒棄傳統上嚴格適用和審慎適用不起訴的觀念，勇于擔當刑事訴訟審前主導責任，增強適用不起訴的魄力和信心。既保障犯罪嫌疑人的合法權益，也避免“帶病”案件進入審判程序。另外，要完善相關配套制度，如完善考核制度，鼓勵辦案人員對符合條件的案件適用不起訴;細化相對不起訴、附條件不起訴的條件，制定規范以供遵循;收集發布相對不訴、附條件不起訴的典型案例，以供參照。[2]

（三）多層次公訴模式構建應以檢察官主體地位為核心

第一，擴大檢察官辦案自主權。員額制改革以來，基本確立了檢察官對承辦案件的決定權，提起公訴不再需要部門負責人審批，但仍然需要分管副檢察長的批準才可以決定。對此可根據案件具體情況分別對待，對于認罪認罰的刑事案件，可授權檢察官全權決定整個案件。普通程序的案件可仍然保留分管檢察長的審批權。第二，增強檢察官的能動性。鼓勵檢察官加強對偵查機關的引導和對案件的提前介入，必要時行使自身的調查取證權。同時給予檢察官發出檢察建議的權利，可實行先發送后備案制度，加強檢察官落實法律監督的能動性。第三，對于內部文書，檢察官可根據案件情況予以簡化。如適用速裁程序的案件，雖然審查報告與起訴書是必不可少的，但審查報告可適當簡化，不必拘泥于傳統的格式。認罪認罰具結書和量刑建議書可合并為一個文書，傳統的三綱一書也可簡化，甚至可以不必要求必須具備三綱一書。

（四）完善控辯協商機制

由于實踐中犯罪嫌疑人多數文化水平不高，法律知識儲備不足，檢察官與犯罪嫌疑人在協商過程中將花費大量的精力對其進行法律知識的普及，這無疑造成了司法資源的浪費。在認罪認罰協商的過程中，如果可賦予辯護人量刑協商的辯護權，使檢察官可以直接與辯護人進行溝通，將大大減少因法律知識的隔閡而帶來的溝通成本。檢察官與辯護人就量刑達成一致意見后，如獲得犯罪嫌疑人的認可，再由犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書。由此可大大節約司法成本，可進一步避免檢察官利用公權力優勢迫使犯罪嫌疑人認罪認罰的可能，也有助于減少犯罪嫌疑人因對法律的誤解而認罪認罰，在審判階段又反悔而造成的程序回轉。

（五）完善監督保障制度

第一，完善檢察機關內部監督。一是可以案件管理部門現有的案件質量評查、流程監控、結案審核等機制為依托，在案件管理部門內設立相應的案件督查小組。雖然機構改革后一些檢察院的案件管理部門與其他機構進行了合并，但其承擔的職能并未改變，故可在原有的對刑事案件監督的基礎上，進一步細化監督職能。由具有豐富公訴工作經驗的檢察官組成小組，主要通過流程監控和結案審核監督日常辦案，以及結合結案后的案件質量評查來監督檢察官的辦案工作。對程序上存在的問題，應及時發現及時糾正。對案件實體問題，一般不干預檢察官的辦案，以案后審查為主。二是由案件督查小組對不起訴案件實現監督。自不起訴決定作出之日起，檢察官應將案件交由督查小組進行審核，以確保案件質量，監督檢察官在不起訴決定過程中是否依法辦理。三是及時糾正檢察官在案件辦理過程中存在的問題，可通過口頭提醒、書面通知等方式予以糾正，對辦案中存在玩忽職守、權力尋租等違法行為的情形，依法移交紀檢監察部門處理。

第二，發揮辯護律師的監督作用。一是在推行認罪認罰從寬制度時應當全面擴大法律援助的適用范圍，將那些自愿認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人，納入法律援助的適用對象范圍。[3]同時要避免值班律師異化為見證人，確保被告人、犯罪嫌疑人獲得實質性法律幫助，并探索值班律師轉化為辯護人制度，實現辯護權對檢察權的監督與制約。二是辯護律師對檢察官權利的限制還可體現在不批準逮捕與不起訴程序中。自偵查機關提請批準逮捕開始，辯護人可就羈押必要性提出意見;在不起訴程序中，可構建檢察機關居中，偵查機關、犯罪嫌疑人及其律師為兩造的“小三角形”訴訟構造，[4]辯護人可就不起訴發表辯護意見，以保障不起訴程序的公正。

注釋：

[1]參見馬東新：《論不起訴制度的完善》，《中國刑事法雜志》2000年第5期。

[2]參見朱孝清：《檢察機關在認罪認罰從寬制度中的地位和作用》，《檢察日報》2019年5月13日。

[3]參見陳瑞華：《“認罪認罰從寬”改革的理論反思——基于刑事速裁程序運行經驗的考察》，《當代法學》2016年第4期。

[4]參見朱孝清：《認罪認罰從寬制度中的“主導”與“中心”》，《檢察日報》2019年6月5日。