檢察公益訴訟辦案中存在的主要問題和解決路徑

時磊

摘 要：檢察公益訴訟制度從試點到全面展開已近5年，在維護國家利益和社會公共利益等方面發揮了不可或缺的作用。檢察機關在立案標準方面，要牢固樹立正確的辦案理念、堅持具體案件具體分析、優化考核評價和考查機制;在證據收集和判斷方面，要利用好專家意見、做好證據的轉換和收集;在懲罰性賠償金方面，要做好懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金的銜接;在檢察建議方面，要堅持運用綜合手段確保檢察建議落實到位;在刑事附帶民事公益訴訟方面，要做好其與認罪認罰從寬以及公告制度的銜接與平衡。

關鍵詞：檢察公益訴訟 立案標準 懲罰性賠償金 檢察建議

檢察公益訴訟制度從試點到全面展開已近5年，在維護國家利益和社會公共利益、促進依法行政、提升社會治理效能等方面發揮了不可或缺的作用，但檢察機關在辦案中還存在一些問題亟需厘清和解決。本文針對比較集中的五個問題及解決路徑進行粗淺分析，以期為辦案實踐提供參考。

一、關于立案標準問題

立案標準是檢察公益訴訟辦案實踐中的源頭性問題。當前，個別地方檢察機關在辦案中存在不實冒進、制發檢察建議不嚴肅、案件辦理在低層次徘徊等問題，均與立案標準不明確有一定的關系。筆者在2019年6月的公益訴訟“回頭看”調研督導時，通過閱卷發現某個基層檢察院在一天之內向縣市場監管局制發12份檢察建議，最重要的原因之一就是立案標準不明確、立案自由裁量權過大。

事實上，立案標準的源頭問題是案件線索與立案的關系平衡，具體講就是以科學的理念、方式、方法對案件線索進行篩選，甄別出哪些線索可以立案。在辦案中，只要有可能、懷疑、看似、好像侵害了社會公益都可以作為案件線索，它可以是寬泛的、模糊的、難以確定的，能否立案還必須進行初步調查評估，使案件線索各方面的情況相對清晰、明確，再對照立案標準綜合判定是否立案。有人認為，公益訴訟的立案標準是實體法、程序法相結合才能有效解決的問題，這需要相當多的實踐和時間才能破解。當前，如何綜合把握公益訴訟立案標準，可以從以下三個方面統籌考慮。

（一）牢固樹立正確的辦案理念，不能就案辦案、湊數辦案

檢察公益訴訟必須從黨和國家大局出發，堅持以人民為中心，緊緊把握公益這個核心，切實把辦案為了人民、辦案維護公益、辦案是推進依法行政的標準牢牢樹立起來。特別是檢察公益訴訟是“一把手”工程，各級檢察長更要樹立正確的辦案理念和政績觀，決不能僅僅看到辦案數量落后了，就層層傳導壓力，讓案件數量“急速”提上來，這與檢察公益訴訟制度創設的初衷是相悖的。因此，在辦案中要堅持人民至上、以公益保護最大化為目標，摒棄就案辦案、辦案湊數的錯誤做法，以正確的理念、精準的判斷、初心的堅守，讓立案標準更加清晰，讓辦理的案件經得起歷史和人民群眾的檢驗。

（二）堅持具體案件具體分析，正確行使立案的自由裁量權

案件線索初查評估的核心是從公益受到損害的程度、范圍、影響、類型、治理等方面盡可能把工作做深、做細。“程度”就是公益受損是輕還是重，恢復需要多長時間以及多少費用;“范圍”就是危害的空間大與小;“影響”是當前的還是長遠的、個別的還是不特定多數的;“類型”就是危害行為是單一行為還是多個行為、是普遍行為還是偶發行為;“治理”就是通過怎樣的方式方法達到最佳效果等。上述這些要求，都需要在初步調查的基礎上進行評估，當然不可能面面俱到，更不可能個個精準，但需要在對案件線索的調查不斷深入的情況下，盡量做到深入、細致、全面，然后據此綜合評估，決定是否立案。

（三）樹立正確的辦案導向，優化考核評價和考查機制

科學合理的考核評價機制，是解決當前立案標準不明確、辦案不規范最為有效的辦法。目前，最高人民檢察院通過“案-件比”進行考核，這使科學評價公益訴訟辦案成效邁出重要一步。但筆者認為公益訴訟案件十分復雜，可考慮采取以下三個舉措對上述考核辦法進行補充：一是堅持公益訴訟“回頭看”常態化;二是每年年終組織案件交叉評查;三是對辦案數據存在異常的單位進行“飛行”調查，及時糾正存在的問題。

二、關于證據收集和判斷問題

（一）勘驗現場要規范

按照法律法規規定，勘驗現場過程中，應由兩名以上的檢察人員進行，同時邀請相關人員參加見證，勘驗結束時檢察人員和參與見證的人員在勘驗筆錄簽名或蓋章。因此，勘驗現場時，應當邀請對方當事人或其他見證人員參加，如對方當事人拒絕參加的，應將此情況詳細記錄，并通過照相、錄像等手段對這一情況進行固定。在借助無人機進行勘驗取證時要更加慎重規范：一是堅持有證駕駛;二是按規定申請飛行空域;三是所取得的照相、錄像等資料，特別是提供給法院的證據材料一定要規范封存固定，確保其原始性和真實性，以便法官能夠采信。

（二）專家意見可作為證據

專家意見是檢察機關在公益訴訟辦案中，邀請專業技術人員或該行業、領域的專家、學者、教授、工程技術人員等，通過咨詢、座談、會商、調查、勘驗等方式查明相關情況，就社會公益多方面受損情況或某一方面情況出具意見書的統稱。這是檢察機關在辦案中因鑒定難、鑒定貴、鑒定機構少、鑒定周期長所采取的權宜之計。但專家意見在檢察公益訴訟中地位如何，并沒有明確法律規定。實踐中通行的做法是，檢察機關提前與法院進行溝通，經過庭審質證后，可以作為證據。但有的法官認為，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法所明確的八種證據類型，均不包括專家意見，在庭審中把它作為證據于法無據，是不恰當的。依據最高人民法院環境資源審判庭負責人在《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》新聞發布會答記者問時的精神，以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態環境部印發的《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》規定，“涉及案件定罪量刑的核心或者關鍵專門性問題難以鑒定或者鑒定費用明顯過高的，司法機關可以結合案件其他證據，并參考生態環境部門意見、專家意見等作出認定。”2018年11月23日，最高人民法院環境資源審判庭負責人在第二次全國法院環境資源審判工作會議上總結講話時指出，“對于不具備鑒定條件或者技術不成熟的鑒定事項，要積極尋求替代方法。在拓寬證據形式方面，環境資源行政主管部門出具的相關行政文書，以及其推薦機構出具的檢驗報告、檢測報告、評估報告、監測數據等，經過當事人質證，可以作為認定環境侵權案件事實的根據”[1]。上述規定和解釋，比較清晰說明檢察機關邀請相關專家所出具的意見書經過質證，可以作為證據。但實踐中，還需要不斷完善，對專家人員的組成、資質證明、專業要求、論證方式、職業操守等進行規范。

（三）證據的轉換和收集

這也是辦案中最為常見的問題。一是刑事證據轉換為民事公益訴訟證據。按照有關規定，刑事訴訟中據以定案的證據只要能夠證明損害社會公益，均可作為民事公益訴訟的證據。但在轉換中要重點把握兩點：第一，刑事案件中證明沒有犯罪的證據，或無法證明其犯罪的證據，但依照民事訴訟法，其行為損害或可能損害社會公益的，應當作為民事公益訴訟的證據進行收集;第二，僅有被告人供述或一個孤立的證據，無法證明其犯罪，但結合其他證據能夠證明被告人損害或可能損害社會公益，也可作為民事公益訴訟證據進行收集。二是從行政處罰的實施、執行中收集行政公益訴訟的證據。根據原國家環境保護部與公安部、最高人民檢察院聯合制定的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第20條以及《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第9條，行政執法中收集的證據可以作為行政公益訴訟中的證據是沒有問題的。因此，在辦案中，一方面從行政機關的行政處罰決定中，收集行政機關履職盡責、行政相對人違法，以及行政機關處罰行政違法行為所依據的事實和證據;另一方面從行政相對人對行政處罰的態度、執行情況，包括行政復議、行政訴訟、交納罰款、采取整改措施等收集相關證據。這樣可以更為全面掌握行政機關履職和行政相對人損害公益的情況，同時通過雙方的情況相互印證一些重要的案件事實和證據。

三、關于懲罰性賠償金的問題

這里主要討論生態環境和資源領域懲罰性賠償金的問題。當前，由于缺乏明確的法律規定，以及生態環境和資源領域公益損害成因復雜、后果嚴重多變，在實際操作中存在鑒定難、舉證難、賠償計算難等困難，所以在這些領域對于懲罰性賠償金存在認識不統一問題，實踐案例也鮮見。但在生態環境和資源領域公益保護中，提出懲罰性賠償金具有重要的現實意義。2018年5月18日，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出：“我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關。”所謂“懲處不得力”就是以損害生態環境謀取利益和發展的違法成本低，懲罰手段威懾力和抑制力不足。因此，在當前破壞環境違法行為易發多發、生態環境日益受損嚴重的情況下，在環境民事公益訴訟中提出懲罰性賠償金，是十分緊迫和必要的，但在實踐中應當注意把握好以下三方面的問題。

（一）確定懲罰性賠償金的原則和標準

原則就是懲罰性賠償金的數額能有效遏制違法行為者再犯的欲望，同時對潛在違法行為者產生威懾，使得他們在對違法收益與懲罰性賠償金相比較時，能自動放棄違法行為。但這個原則十分籠統，不好把握。關于計算標準，2018年11月28日最高人民法院環境資源審判庭負責人在新聞發布會上回答記者提問時明確，“如果無法通過司法鑒定確定修復費用的，可以通過委托國務院生態環境資源主管部門推薦的機構出具專業意見，或者請相關領域的專家出具專家咨詢意見的方式，由他們來提供專家的咨詢意見，結合環境損害的程度、修復的難易、行政主管機關的意見、排污者的非法獲益等案件中的具體情況，由法官根據司法解釋和證據規則確定一個相對合理的費用標準”。這給確定懲罰性賠償金數額提供一個可以參考的標準。筆者認為，根據鑒定意見或專家意見預設的生態環境修復費用和生態服務功能損失兩者數額之和，再依據可能達到預防和威懾的效果、損害后果對人類生存環境的影響、違法行為者主觀態度及經濟狀況，參照原環境保護部頒布的《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》中不同損害類型賠償倍數標準，按照1.5至10的倍數預設懲罰性賠償金數額，由法官根據各方面的情況審理決定。

（二）行政罰款、刑事罰金和懲罰性賠償金的銜接

同一違法行為同時符合行政、刑事、民事三種責任構成要件，三種責任形式均可對同一違法行為進行評價，只不過承擔的形式和先后順序不盡相同。這里涉及行政罰款、刑事罰金和懲罰性賠償金如何銜接的問題。如果違法行為者已在民事公益訴訟中承擔了懲罰性賠償責任，盡管三種財產責任的功能定位不一樣，如果需要再對違法者實施行政處罰和刑罰，筆者認為可以酌減或免除其承擔行政罰款、刑事罰金的數額和責任。同樣，如果違法者已經被課以行政罰款和刑事罰金，在民事公益訴訟中提出懲罰性賠償金時，可以考慮酌情降低懲罰金的數額，防止過度處罰，從而違背懲罰性賠償制度設立的初衷。實踐中還存在對同一違法者已經提起了民事公益訴訟，并且已經判決其承擔懲罰性賠償責任，被侵權的個人又對其提起民事私益訴訟，法院不宜再判決讓其承擔懲罰性賠償責任，后訴的民事賠償可以從前訴已判決的懲罰性賠償金中支付或扣減。

（三）懲罰性賠償金的管理與使用

目前，懲罰性賠償金的管理模式大概有三種：上繳國庫、檢察院和法院托管、設立基金。2020年3月3日，中辦、國辦印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》明確規定，“設立國家綠色發展基金。加快建立省級土壤污染防治基金。”因此，成立國家或省級專用財政帳戶或基金，多方已經達成共識并形成頂層設計。2020年3月11日，財政部等11個單位聯合印發《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》，一并解決了與生態環境損害相關的各種賠償金的保管、使用、監管等問題。但在實踐中還需要相關部門把上述的原則性規定細化為更具體的、可操作的措施，確保懲罰性賠償金管得好、用得好，使其在生態環境保護與修復中發揮有效作用。

四、關于檢察建議的剛性問題

根據最高人民檢察院第八檢察廳負責人介紹，2019年1月至11月，全國檢察機關向行政機關發出訴前檢察建議91124件，行政機關回復整改率超過97%。[2]從這一情況看，檢察建議的剛性基本達到。因此，本文討論的檢察建議剛性，不僅指公益訴訟檢察建議在規定的時間內有較高甚至100%的回復率，更重要的是在規定時間內回復的同時，也要有很高的落實質量，這也是最高人民檢察院張軍檢察長反復強調的，“要通過我們的努力，把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”的主要標志。從實踐中看，檢察建議做到剛性必須堅持系統思維、整體作戰，即放在檢察公益訴訟全過程來考察。案件線索經過評估可以成案，就要全面系統地研判案件的發展走向，統籌考慮、前后呼應、遞次推進、相互保障。第一環節，檢察建議必須精準、可行、有說服力，這是檢察建議剛性的前提和基礎;第二環節，采取有效的控制和保障手段，確保檢察建議真正落實，這個環節承上啟下，是檢察建議能否做到剛性的第一道防線;第三環節，在第一道防線失靈時，要堅決按照條件和程序果斷起訴，并運用綜合手段確保裁判得到執行，用檢察機關維護法治的堅定決心，進一步強化這一環節的警示作用，達到提升檢察建議的剛性、減少或避免走到起訴這一環節的目的。

（一）檢察建議必須精準、可行、有說服力

實踐中的常見問題是工作缺乏前瞻性和系統性，制發檢察建議前的一些基礎工作做得不扎實，比如調查掌握的事實、證據不精準;所提檢察建議過于籠統、操作性不強;說理論證缺乏法理、情理、事理的有機融合，造成檢察建議的可信度、接受度和約束力不強等，影響了檢察建議剛性的實現。因此，提升檢察建議的剛性要未雨綢繆、著眼起訴，堅持把第一環節所有工作做扎實，要把違法事實和證據，所涉及的法律、法規、規章及三定方案，行政履職主要方式、方法，保護公益的主要途徑和手段，黨和國家相關政策和要求等研判清楚，據此制發高質量的檢察建議，為做成“剛性”奠定基礎。

（二）堅持運用綜合手段確保檢察建議落實到位

實踐中，某些檢察機關在送達檢察建議時，通常是把檢察建議一寄或一送了之，坐等行政機關主動落實回復的情況比較普遍。建議在第二環節，首先，要采取莊重、嚴肅和有約束力的方式送達檢察建議，通過督促、約束和保障措施，增強檢察建議剛性。在送達檢察建議時，有些檢察機關邀請人大代表、政協委員、媒體記者、基層群眾代表等參加聽證會、圓桌會議等，一方面進行釋法說理，提升檢察建議的可接受度;另一方面讓行政機關清楚人民群眾的期盼、關切以及不落實的后果，增強檢察建議的約束力，激發其落實的內在動力。其次，在落實的過程中與行政機關多溝通，聽取他們的意見和建議，協調相關部門幫助其解決自身難以解決的困難。再次，定期向黨委政府、人大匯報檢察建議落實情況，針對傾向性、普遍性問題要提交專題報告，爭取黨委政府和人大出臺相關政策予以支持解決。最后，建立協作保障機制。積極推進黨委政府、紀委監委將檢察建議的回復落實納入政府依法治省（市、縣）年終考核或執紀監察之中，通過行政機關的體系約束和內部監督，推進檢察建議的有效落實。

（三）堅決起訴，充分發揮其預防和警示作用

檢察機關在第二環節中的工作扎實到位，但檢察建議仍未得到有效落實，符合起訴條件的，應堅決起訴。根據調研顯示，某些地方的檢察建議剛性不強有多方面的原因，但與不敢起訴有直接的關系。前已述及，檢察建議前后之間的工作是相互促進、相互保障的，前面的工作扎實、到位，才有可能避免或減少起訴的發生;如果起訴手段運用得好，預防和警示作用就會凸顯，能夠有效倒逼檢察建議的落實，會避免或減少檢察機關與行政機關“對薄公堂”。因此，檢察機關要根據情況善于、敢于依法提起行政公益訴訟，讓保障檢察建議剛性的手段真正發揮作用。

五、關于刑事附帶民事公益訴訟問題

自檢察公益訴訟全面開展以來，刑事附帶民事公益訴訟數量逐年攀升，2018年1月至11月占公益訴訟案件起訴數的76.33%[3]。盡管最高人民檢察院第八檢察廳明確要求優化辦案結構，提升行政公益訴訟起訴數量的占比，但刑事附帶民事公益訴訟案件數量仍然居高不下，這從另一個方面也反映出其制度價值。刑事附帶民事公益訴訟迅猛發展，成為保護社會公益的重要手段。但其在發展過程中也存在一些問題亟需加以規范和解決。

（一）價值功能的考量與實現

筆者認為，刑事附帶民事公益訴訟案件如果僅是或只能提出“賠禮道歉”的訴訟請求，警示和宣教的社會效果不佳，這樣的案件可以不辦。為實現其價值功能，可以把“賠禮道歉”拓展為“精神損害賠償”，事實上“賠禮道歉”也是“精神損害賠償”的一種方式。依據《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》第1條和第3條的規定，是可以請求“精神損害賠償”的。或許會有爭論，認為這是關于自然人以及私益的規定，不適合檢察機關提起的公益訴訟。公共利益保護的就是不特定多數人的利益，當然包括精神損害的恢復，至于精神損害賠償的數額計算和管理使用是另一問題。當初，檢察機關在食品藥品領域公益訴訟中提起懲罰性賠償，主要依據也是自然人提起懲罰性賠償的相關規定，正因為它符合人民群眾對食品藥品安全的強烈期盼和社會治理的法治化需求，已經被社會和大多數人所接受。同理，在英烈保護的公益訴訟中，不僅要被告“賠禮道歉”，也可以對其提出“精神損害賠償”，以威懾和懲罰那些損害國民情感的“精日分子”和侵害英烈姓名、肖像、榮譽、名譽等違法行為者。

（二）警示宣教功能與判決執行的銜接與保障

在辦案中，一些刑事被告人屢教屢犯，特別是一些地區的貧困群眾，為了脫貧和生計經常偷捕、盜獵珍貴野生動物，或盜伐國家保護的森林和植物，因數量不大，刑事處罰多是緩刑。筆者2019年7月在某地調研中發現，此類刑事案件在當地由2016年的80件上升到2018年的422件。其中，2016年判緩刑的案件51件、判實刑的案件29件，2018年判緩刑的案件326件、單處罰金的案件21件、判實刑的案件75件。為什么多是緩刑？為什么不提起刑事附帶民事公益訴訟？各方的回答基本一致，諸如“當前脫貧攻堅任務很重，也是壓倒一切的政治任務。如果一個家庭的主要勞動力進了監獄，按照脫貧時間表實現如期脫貧是不可能的。這些人就是因為家中貧困才盜砍、盜伐的，如果提起刑事附帶民事公益訴訟，讓違法行為人賠償生態環境造成的損失，他們一分線也拿不出來，也是浪費緊張的司法資源。”同樣的問題，在西藏林芝地區卻是不同的結果。2016年林芝地區盜砍、盜伐原始森林的刑事案件32件，2018年下降至11件，并且這三年判處緩刑的案件只有1件。其主要原因是在有效運用刑事打擊手段的同時，附帶民事公益訴訟也發揮了重要作用。刑事和民事手段必須同時發力，讓違法者和潛在違法者明白在受到刑事處罰的同時，也要承擔損害社會公益的民事責任，警示和宣教作用才能真正達到，威懾和預防的效果才能顯現。西藏林芝地區兩級檢察院建立了“補植復綠”警示教育基地，在違法行為者的財產不能或不足以賠償的情況下，采取替代執行的方式，規定違法行為者每年義務種植一定數量的樹木，并負責日常管護。在實踐中，有的檢察機關還采取了巡山護林、巡河護魚的方式替代履行，警示和宣教效果也非常好。

（三）與認罪認罰從寬、公告制度的銜接與平衡

認罪認罰從寬制度的確立，對刑事附帶民事公益訴訟案件的辦理既是機遇又是挑戰。首先，充分利用認罪認罰制度實現社會公益的快速有效維護。依據人性趨利避害之本能，違法者在被采取強制措施的情況下，大多愿意認罪認罰以得到量刑上的優惠，早日實現人身自由。這比無任何強制措施的民事公益訴訟，更加有利于推進被損社會公益快速有效保護。因此，在刑事附帶民事公益訴訟案件中，檢察機關應盡早介入，及時查明社會公益受損情況，向違法者講清認罪認罰，特別是本人或親屬積極采取“賠償損失”及與之相關的修補措施，恢復被損害社會公益對從寬的重要作用。即使“賠償損失”行為和措施一時難以落實到位，應在具結書上載明，在庭審時予以確認。總之，要借助認罪認罰從寬制度實現被損社會公益保護的最早化和最大化。其次，兼顧司法公正與效率必須統籌好刑事附帶民事公益訴訟公告制度與認罪認罰從寬制度的有效銜接。在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件時，根據司法解釋的規定必須公告。為落實公告制度而延長辦案期限，這與設立認罪認罰從寬制度和速裁程序的初衷是相悖的，也難以與當前緊張的司法資源達成合意。但如果公告制度難以落實，刑事、民事必須分離，使原本簡單而又可以節約司法資源的案件復雜化。在實踐中，江蘇省南京市高淳區檢察院從實際出發，探索了訴前“認罪認罰認賠”辦案新模式[4]。該院在受理環節便啟動“一案雙移送”機制，使刑事、民事檢察官同步介入、同步閱卷、分別審查、同步提審。在查清公益損害的同時，積極引導被告人自愿“認罪認罰”，并主動就修復社會公益“認賠”。達成合意后，按照程序共同簽署修復社會公益具結書，經過審判，“認賠”事項在刑事判決書中予以確認，檢察機關監督判決履行完畢后作結案處理。這種模式有效解決了公告與辦案期限的矛盾沖突，同時也通過認罪認罰從寬制度的落實，公益保護與被告人權益得到有效保障。“省時省心省力”的辦案新模式受到各方的高度認可，達到了“雙贏多贏共贏”的目的。因此，在刑事案件中，發現社會公益受損，因辦案期限與公告制度產生矛盾，無法提起附帶民事公益訴訟的，可以靈活運用認罪認罰從寬制度，使被告人主動“認賠”或修復受損的社會公益，實現刑事訴訟和公益訴訟具體制度有效銜接，達到規范檢察辦案、節約司法資源、維護社會公益、保障被告人權益等多種目的，這種辦案模式值得探索總結。

注釋：

[1] 王瑋：《最高法環資庭副庭長、第三巡回法庭副庭長王旭光回應：如何判斷被訴行政機關是否依法履職》，《中國環境報》2018年11月29日。

[2] 祁彪：《做好公益訴訟，為了誰？ 〈聚焦“四大檢察”〉系列報道之五》，《民主與法制周刊》2020年第6期。

[3] 參見《最高檢舉行通報2018年檢察公益訴訟工作情況發布會》，國務院新聞辦公室網站http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/39596/xgfbh39601/Document/1644730/1644730.htm，最后訪問日期：2020年7月15日。

[4]參見崔潔、丁曉頭：《南京市高淳區：探索刑附民公益訴訟“認罪認罰認賠”新模式》，正義網http：//www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/201904/t20190429_1996316.html，最后訪問日期：2020年7月15日。